6. Методические рекомендации для органов местного самоуправления в сфере содействия органами государственной власти по вопросам регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания
В настоящий период возросло значение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, а также обязанностей. Государство обеспечивает их реализацию посредством издания целой системы нормативных документов, регулирующих общественные отношения, возникающие в данной сфере, это:
- законы (в том числе и основной - Конституцию);
- нормативные указы Президента Российской Федерации;
- постановления Правительства Российской Федерации;
- нормативные акты (приказы, инструкции, постановления) федеральных министерств, государственных комитетов, комитетов, других федеральных служб и ведомств;
- акты (законы, решения, постановления) органов государственной власти субъектов федерации;
- нормативные акты органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), с учетом изменений, внесенных Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г., к вопросам местного значения поселений не отнесены вопросы регистрации граждан по месту жительства и месту работы.
Однако, рассматривая вопрос о юридических основах деятельности местных самоуправлений по указанным вопросам, следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в качестве полномочий местного самоуправления на уровне района фиксирует:
- «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
- организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией».
Рассматривая классификацию форм чрезвычайных ситуаций, следует отметить то, что массовые беспорядки, или столкновения на этнической почве также относятся к этой группе явлений.
Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района входит в число ключевых полномочий муниципальных органов. Муниципальная милиция также не решает задачи регистрации. В задачи муниципальной милиции входит патрулирование улиц и дворов, охрана правопорядка.
Однако ряд обстоятельств как юридического, так и практического характера требуют учета влияния местных самоуправлений на процесс принятия решений по регистрации граждан России, иностранцев и лиц без гражданства.
Во-первых, географические масштабы России затрудняют возможность доведения данных паспортно-визовой службы Федеральной миграционной службы МВД РФ (ПВС ФМС МВД РФ) до каждого муниципалитета.
Во-вторых, современное российское законодательство о местном самоуправлении (Федеральный закон № 131-ФЗ) предполагает разделение понятий «муниципалитет» и «поселение». Поселений существенно больше чем муниципалитетов.
В-третьих, целесообразность регистрации граждан России и привлечения иностранцев или лиц без гражданства к трудовой деятельности должна определяться с учетом местных потребностей и местной обстановки, (что, разумеется, не означает нарушения федеральных законов)
Нормативные акты, регулирующие вопросы деятельности паспортно-визовой службы можно разделить на три группы:
1. Нормативно - правовые акты, определяющие и регулирующие отношения, возникающие по поводу паспортно-регистрационной системы.
2. Нормативно - правовые акты, устанавливающие правила паспортно-регистрационной системы и ответственность за их нарушение.
3. Нормативные акты, устанавливающие субъективные права должностных лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
При этом следует учитывать то, что российское законодательство предусматривает две модели регулирования полномочий органов власти в вопросах регистрации граждан по месту жительства и получения ими разрешений на работу:
1. Оформление и правовое регулирование перемещения граждан России.
2. Оформление и правовое регулирование перемещения и трудоустройства граждан других государств и лиц без гражданства.
Правовую основу института регистрационного учета лиц всех упомянутых категорий составляют, прежде всего - Конституция Российской Федерации, а также международные акты - Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 19481 года., международный пакт "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года.2
1.Оформление и правовое регулирование перемещения граждан России. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", принятый на основе Конституции, устанавливающий обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории России, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства (ст.2), возлагает функции по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета на органы внутренних дел, определяет порядок постановки на учет, а также снятия с него. В Законе дан также перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Гарантией прав граждан служит ст. 9 Закона, в которой говорится о том, что действия и бездействие государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие права на свободу передвижения, могут быть обжалованы в вышестоящий, в порядке подчиненности, орган, вышестоящему должностному лицу либо непосредственно в суд. Нарушение требований Закона влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (уголовную, административную, дисциплинарную). Основной отличительной чертой данного Закона является положение об уведомительном характере регистрационного учета по месту пребывания либо месту жительства граждан Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не влекут за собой возникновение каких-либо прав или обязанностей и не являются условием реализации или ограничения прав и свобод гражданина. Фактически, регистрационный учет представляет собой лишь способ учета граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по месту их пребывания либо жительства.
Таким образом, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" реализует положения Конституции Российской Федерации и международных договоров и соглашений, провозгласивших право граждан на свободу передвижения в пределах государства, поскольку оно может быть ограничено только в соответствии с федеральным законом. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 СЗ РФ.- 1995. - № 30. - Ст.2939.
С учетом указанных документов:
Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О Гражданстве Российской Федерации" от 11.11.2003 №151-ФЗ.
Федерального закона "О Гражданстве Российской Федерации" от 31.05.2002 №62-ФЗ.
Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 №5242-1.
Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 28.11.1991 №1948-1.
Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" от 19.02.1993 №4530-1.
Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон "О Гражданстве РСФСР" от 17.06.1993 №5206-1 было принято Приложение 1 к Приказу МВД России от от 23 октября 1995 г. N 393: «Инструкция о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. Приказов МВД РФ от 15.04.1996 N 202, от 15.09.1997 N 600, от 30.06.1998 N 394, от 10.06.2002 N 550, с изменениями, внесенными решением Верховного Суда РФ от 20.07.1998 N ГКПИ 98-230) Сегодня это главный документ по данному вопросу.
Документ определяет последовательность, сроки и назначение регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (п.1). Правила, используя установленную Законом терминологию, регламентируют порядок регистрации и снятия с регистрационного учета, порядок регистрации некоторых категорий граждан (военнослужащих, лиц, проживающих на территории монастырей, храмов, других культовых зданий и др.), устанавливают перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев и т.п., акционерных обществ и других коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления).