Применительно к проектам санитарно-защитных зон – это правообладатели производственных объектов недвижимости – источников установления названных зон.
Применительно к проектам водоохранных зон, границы которых определены действующими нормативами, учитывается инициатива со стороны любого органа власти, а также частных лиц, которые могут быть заинтересованы в уточнении размеров водоохранных зон путем выполнения технических мероприятий.
Применительно к проектам зоны охраны объектов культурного наследия Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[5] (Ст.34, ч.3): границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Согласно положениям названного закона применительно к объектам культурного наследия федерального значения, субъектами подготовки, финансирования проектов зоны охраны объектов культурного наследия являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения (Ст.27, ч.6 Градостроительный кодекс).
Таким образом, полномочиями по обеспечению подготовки и финансированию проектов зон охраны объектов культурного наследия обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления в вопросах установления зон ограничений в настоящее время определяется положениями Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[6]: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации» (Ст. 7). Таким образом:
1) подготовка проектов зон охраны объектов культурного наследия должна осуществляться как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов (поселений).
2) подготовка проектов зон охраны объектов культурного наследия в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться путем совместной работы, под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования, проводимой представителями муниципального образования и при наличии на его территории соответствующего значения объектов культурного наследия субъекта Российской Федерации, Российской Федерации. В процессе такой совместной работы должно достигаться согласование интересов и позиций различных уровней власти.
Обеспечивать подготовку и финансирование проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также утверждать эти проекты должны:
· Российская Федерация – применительно к объектам культурного наследия федерального значения;
· субъекты Российской Федерации – применительно к объектам культурного наследия регионального значения;
· органы местного самоуправления – применительно к объектам культурного наследия муниципального значения.
На данный момент в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение некоторого предельного периода времени уполномоченными органами публичной власти полномочий -обязанностей в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Особенность определения объектов федерального, регионального и местного значения в Градостроительном кодексе заключается в отсутствии расшифровки их значения. Принципиальное отличие «значений» (федерального, регионального, местного) заключается в распределении между уровнями власти и закреплении, в том числе в документах территориального планирования, ответственности названных уровней власти (бюджетами) за строительство объектов, располагающих соответствующими технологическими характеристиками. Отсутствие определения понятия «объекты федерального, регионального, местного значения» в Градостроительном Кодексе обусловлено следующими обстоятельствами.
Определение понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» находится за рамками предмета ведения Градостроительного кодекса. Процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится на начальной стадии. По мере разработки соответствующих документов в законодательстве, обеспечивающем градостроительную деятельность, могут вноситься дополнения. Таким образом, задачу определения понятий «объекты федерального, регионального, местного значения» предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования всей системы российского законодательства.
Определение «объектов федерального, регионального, местного значения» путем использования процедур установления таких объектов в процессе территориального планирования может рассматриваться как этап формирования информационной базы решения проблемы законодательного установления перечня названных объектов. Нерешенность этой проблемы обусловлена сложностями чрезмерного разнообразия объектов, существующих в различных по условиям регионах Российской Федерации.
Деятельность по изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в условиях недостаточной ясности в определении объектов федерального, регионального и местного значения остается проблемной областью территориального планирования.
При решении поднятой проблемы следует выделить ряд положений современного законодательства[7].
1. Тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд, является одной из ключевых в Градостроительном Кодексе. Обозначим основные нормы:
1) о схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации (Ст.14, ч.3) (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования Российской Федерации и органов местного самоуправления), в которых обозначено, что «схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: а) объектов энергетических систем регионального значения; б) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; в) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; г) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации»;
2) «на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения» (Ст.14, ч.6);
3) «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.» (Ст.9, ч.4);
4) «Часть 4 статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2008 года» (статья 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[8]);
5) Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вводятся изменения в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации, которая теперь сформулирована следующим образом (курсивом выделены дополнения:
«1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: