установление жесткого финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей, декларирование доходов государственными служащими и членами их семей, изучение деятельности членов семей, занятых в предпринимательстве, на предмет использования «властного ресурса» в целях семейного обогащения;
нормативное закрепление правила, согласно которому государственный служащий в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение, и потребовать письменного подтверждения распоряжения;
расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в УК РФ (фаворитизм, непотизм, конфликт интересов, создание благоприятных условий для политических партий, незаконное обогащение по большей части неизвестны российскому уголовному законодательству, не всегда перечисленные деяния охватываются составами преступления, предусмотренными в ст. 285 и 286 УК РФ).
Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции организационно-технического характера:
создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики, взаимодействующего с органами безопасности и внутренних дел, с совещательным органом при Президенте РФ и наделенного особыми чрезвычайными полномочиями. Данный орган должен действовать на началах коллегиальности и создаваться парламентом;
создание в регионах специализированных советов, органов или инспекций по координации антикоррупционной деятельности, с полномочиями проверки и анализа законопроектов на их коррупциогенность;
использование метода провоцирования на коррупционные действия при условии закрепления в трудовом контракте чиновника возможности использования данной технологии;
использование системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях;
принятие жалоб от населения на неправомерные действия чиновников, осуществляемое не правоохранительными органами, а специальными общественными организациями с последующей их передачей в правоохранительные органы при условии постановки на особый контроль руководством соответствующих правоохранительных органов;
создание и навязывание иных, нежели взятка, инструментов быстрого разрешения проблем;
установление постоянной отчетности и гласности в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия;
использование в процессе подготовки государственных служащих практических занятий с целью формирования навыков принятия решений в случаях, когда чиновник сталкивается с возможностью коррупции;
включение в программы тестирования кандидатов при принятии на государственную службу Правил служебной этики государственных служащих, текст которых должен стать доступным любому гражданину, посетившему государственный орган, для чего должен быть размещен на самом видном для посетителей месте;
введение института Присяги государственного служащего;
введение практики распределения выпускников вузов и лиц, поступающих на государственную службу, способствующей пресечению формирования в государственных органах неформальных групп (кланов), которые способствуют развитию системной коррупции и созданию в органах власти организованных преступных групп управленцев;
установка в каждом государственном органе телефонов доверия и публикация их номеров в средствах массовой информации;
закрепить обязанность руководителя государственного органа рассмотреть поступившие сообщения о нарушении государственными служащими Правил служебной этики, принять по ним соответствующие меры, при этом обеспечить пресечение фактов преследования за критику, информация о принятых мерах к должностному лицу, нарушившему нормы служебной этики, доводится до сведения заявителя, коллектива сотрудников государственного органа и может быть опубликована в средствах массовой информации;
введение ротации чиновников.
Представленные технологии противодействия коррупции предполагают их четкую правовую регламентацию, наполнение соответствующими мерами организационно-технологического характера с введением ответственности руководителей государственных органов за состояние антикоррупционных мероприятий.
2.3 Меры борьбы с коррупцией в Федеральной миграционной службе
Анализ миграционного законодательства Российской Федерации в целом, а также отдельных нормативно-правовых актов, позволил определить основные коррупциогенные факторы, то есть отдельные нормативные предписания или совокупность нормативных предписаний, которые во взаимосвязи с управленческими обыкновениями с большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими эти нормативные предписания, то есть создают коррупционные риски.
Выявлено 11 типичных для миграционного законодательства коррупционных факторов, наиболее распространенными из которых являются широта дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур, нормативные коллизии и завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права.
Таким образом, анализ миграционного законодательства на коррупциогенность позволил предположить, что первичные причины образования коррупционных рисков совершения коррупционных действий сотрудниками ФМС России базируются прежде всего на ошибках, пробелах и коллизиях миграционного законодательства, приводящих к его коррупциогенности и ненадлежащей практике правоприменения.
Поэтому ключевой и основополагающей мерой по борьбе с коррупцией в системе ФМС России предлагается диагностика ведомственных нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности.
Необходимость этого подтверждается и тем, что в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., подписанной Российской Федерацией в декабре 2003 года, в числе направлений противодействия коррупции называется необходимость оценки правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
В свете Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики», наделяющего ФМС России новыми полномочиями по разработке и представлению в установленном порядке проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также полномочием по принятию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, указанная диагностика позволит Службе избежать не только ошибки, пробелы и коллизии в результатах ведомственного нормотворчества и ненадлежащей практики его применения, но позволит значительно сократить количество коррупционных факторов, создающих повышенный риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими эти нормативные предписания.
Принимая во внимание, что ФМС России по большей части занимается прежде всего оказанием общественно значимых и массовых услуг (так, например, ежегодно в подразделения ФМС России по вопросам осуществления регистрационного учета обращаются более 20 миллионов человек, по вопросам выдачи и замены паспорта - более 11 миллионов человек, по вопросам оформления гражданства около 500 тысяч человек), потенциальные коррупционные возможности ведомства весьма широки.
Помимо высокой интенсивности контактов с гражданами и организациями сотрудники ФМС России обладают высокой степенью свободы действий, то есть недопустимой широтой дискреционных полномочий, а также предъявляют завышенные требования к лицу для реализации его права. Отсутствие четкой и детальной регламентации административных процедур взаимодействия сотрудников ФМС России с физическими и юридическими лицами, а также многочисленные нормативные коллизии повышают риски совершения коррупционных действий.
В сфере деятельности Федеральной миграционной службы целесообразно осуществление следующего комплекса мер:
1. Деперсонализация взаимодействия сотрудников ФМС России с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, другими категориями физических лиц, организациями, индивидуальными предпринимателями путем внедрения системы «одного окна», системы электронного обмена информацией.
2. Четкая и детальная регламентация административных процедур взаимодействия сотрудников ФМС России с гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства, другими категориями физических лиц, организациями, индивидуальными предпринимателями.
3. Четкая и детальная регламентация внутренних административных процедур, а также их деление на стадии с закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля.
4. Организация проведения антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов ФМС России и их проектов, а также проектов нормативных правовых актов в сфере миграции, вносимых в Правительство Российской Федерации.
5. Создание в ФМС России специализированного подразделения по противодействию коррупции.
6. Создание в ФМС России оперативной системы информационного обмена с правоохранительными органами с целью своевременного предоставления сведений о коррупционных событиях в ФМС России и ее территориальных органах.
7. Внедрение системы внутреннего контроля ФМС России, основанной на механизме выездных служебных проверок и расследований, в том числе немедленном предоставлении информации о коррупционных инцидентах в специализированное подразделение по противодействию коррупции ФМС России, контрольно-надзорные и правоохранительные органы.