Конституция возложила на Российскую Федерацию и субъекты федерации обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативных правовых актов.
Исходя из совокупности норм российского законодательства по вопросам в сфере культуры, в данных методических указаниях предложена технология преобразования ныне действующей сети учреждений культуры в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления.
Настоящие методические указания стремятся дать оперативный ответ на решение проблем, возникших в ходе реализации Федерального закона N 131-ФЗ. В качестве основных проблем следует отметить:
- субъективное толкование на местах некоторых норм закона, что повлекло за собой неоправданную ликвидацию ряда организаций культуры (музеи, киноустановки, учреждения клубного типа, методические центры, другое);
- разрушение единства библиотечных и музейных фондов;
- ликвидацию районных Домов и Центров культуры, централизованных библиотечных систем, создающих комплексные услуги для населенных пунктов, не обладающих ресурсами для производства услуг культуры;
- ликвидацию органов управления культуры.
В методических указаниях предложена технология преобразовательных продессов и образцы нормативных документов, необходимых для реализации полномочий по вопросам культуры на уровне муниципальных образований.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию создания и определению функций органов управления культурой муниципального района.
В указания включены главы по урегулированию вопросов библиотечного обслуживания, обеспечению сохранения нематериального культурного наследия*(2) (клубы, творческие коллективы), организации досуга и массового отдыха населения. Принимая во внимание тот факт, что основная доля организаций культуры приходится на учреждения культуры клубного типа и библиотеки, разработчики сосредоточили внимание на примерах, касающихся именно этих типов организаций культуры. Приведены образцы нормативных правовых актов по их созданию и организации деятельности.
В отношении других учреждений культуры и досуга, составляющих инфраструктуру муниципальной сети, разработчики сочли целесообразным привести образцы положений и нормативных документов. Такая позиция обусловлена тем, что готовятся изменения в Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", а также по вопросам деятельности музеев Роскультурой готовится новая инструкция. В связи с тем, что Минкультуры России готовит предложения о переводе кинотеатров и парков культуры и отдыха в другие организационно-правовые формы, разработчики сочли целесообразным не затрагивать в данных методических указаниях вопросы регулирования деятельности этих учреждений.
По мнению разработчиков настоящих указаний, вопросы, касающиеся полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению объектов культурного наследия, требуют рассмотрения в отдельных методических рекомендациях в связи с подготовкой ряда изменений в комплекс законодательных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, которые затронут компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений.
С учетом многочисленных запросов органов исполнительной власти и специалистов учреждений культуры из территорий, в методических указаниях даны разъяснения о делегировании полномочий от поселения - муниципальному району, от субъекта федерации - к муниципальному району, а также уделено внимание обеспечению деятельности организаций культуры, исполняющих функции межпоселенческого характера. Приведены образцы нормативных правовых актов, соглашений и договоров.
В отдельной главе приведены разъяснения по составлению реестра расходных обязательств муниципального образования, касающиеся вопросов культуры.
Согласно Федеральному закону от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" до 1 января 2009 г. введен переходный период. В связи с чем, в переходный период вновь образованные поселения, на основании закона субъекта Российской Федерации, могут решать вопросы местного значения в сфере культуры, исходя из степени готовности, либо решение этих вопросов, до окончания переходного периода, остается в компетенции муниципальных районов.
* * *
Настоящие Методические указания разработаны Департаментом культуры Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (директор Департамента - Ю.А. Шубин, заместитель директора Департамента - С.Н. Горушкина, заместитель начальника координационно-аналитического отдела И.А. Тозыякова) при консультационно-аналитической поддержке Института реформирования общественных финансов (директор - В.В. Климанов) и Центра научных исследований социально-экономических проблем культуры (директор - Е.Л. Игнатьева), согласованы с Министерством регионального развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.
При разработке указаний были использованы материалы, предоставленные органами управления культуры Красноярского и Ставропольского краев, Белгородской, Вологодской, Новосибирской, Омской, Свердловской и Томской областей, а также других субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом N 131-ФЗ определены полномочия сельского и городского поселений, полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры, которые заключаются в следующем:
Вопросы местного значения поселения (статья 14):
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального значения, расположенных на территории поселения;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха;
- формирование архивных фондов поселения;
- органы местного самоуправления имеют право на создание музеев поселения.
Вопросы местного значения муниципального района (статья 15):
- организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;
- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
- органы местного самоуправления муниципального района имеют право на создание музеев муниципального района.
- формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
- организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района.
Вопросы местного значения городского округа (статья 16):
- организация предоставления дополнительного образования;
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
- создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- формирование и содержание муниципального архива;
- органы местного самоуправления городского округа имеют право на создание музеев;
Объем полномочий местных органов власти по вопросам культуры можно условно разделить на одиннадцать самостоятельных групп:
1) организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов;
2) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;