Конституцией Российской Федерации в статье 44 установлено право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, право на доступ к культурным ценностям.
Конституция возложила на Российскую Федерацию и субъекты федерации обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строго и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми государственными органами и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативно-правовых актов.[3]
Исходя из совокупности норм российского законодательства по вопросам в сфере культуры, в данных методических рекомендациях предложена технология преобразования ныне действующей сети учреждений культуры в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления.
Разработчики Методических рекомендаций стремились дать оперативный ответ на решение проблем, возникших в ходе реализации ФЗ №131. В качестве основных проблем следует отметить:
-субъективное толкование на местах некоторых норм закона, что повлекло за собой неоправданную ликвидацию ряд организаций культуры (музеи, киноустановки, методические центры, другое)
-внедрение коммерческой структуры (бибколлектор);
-разрушение единства библиотечных и музейных фондов.
-ликвидацию районных Домов и Центров культуры, централизованных библиотечных систем, создающих комплексные услуги для населенных пунктов, не обладающих ресурсами для производства услуг культуры;
-ликвидацию органов управления культуры.
В методических рекомендациях предложена технология преобразовательных процессов и образцы нормативных документов, необходимых для реализации полномочий по вопросам культуры.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию создания и определению функций органов управления культурой муниципального района.
В Методике предусмотрены разделы по урегулированию вопросов библиотечного обслуживания, обеспечению сохранения материального (памятники, музеи) и нематериального культурного наследия (клубы, творческие коллективы), организации досуга и массового отдыха населения. Принимая во внимание тот факт, что основная доля организаций культуры приходится на учреждения культуры клубного типа и библиотеки, разработчики сосредоточили внимание на примерах, касающихся именно этих типов организаций культуры. Приведены образцы нормативных актов по их созданию и организации деятельности.
В отношении других учреждений культуры и досуга, составляющих инфраструктуру муниципальной сети, разработчики сочли целесообразным привести образцы положений и нормативных документов. Такая позиция обусловлена тем, что по вопросам деятельности муниципальных музеев Роскультурой готовиться новая инструкция, по вопросам кинотеатров и парков культуры и отдыха Минкультуры России готовятся предложения о переводе этих учреждений в другие организационно-правовые формы.
По мнению разработчиков, вопросы, касающиеся полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению объектов культурного наследия, требуют рассмотрения в отдельных методических рекомендациях в связи с подготовкой ряда изменений в комплекс законодательных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, которые затронут компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений.
С учетом многочисленных запросов органов исполнительной власти и специалистов учреждений культуры из территорий, в Методических рекомендациях даны разъяснения о делегировании полномочий от поселения – муниципальному району, а также уделено внимание обеспечению деятельности организаций культуры, исполняющих функции межпоселенческого характера. Приведены образцы нормативных актов, соглашений и договоров.
В отдельном разделе приведены разъяснения по составлению реестра расходных обязательств муниципального образования по вопросам культуры.
При разработке методических рекомендаций были использованы материалы, предоставленные органами культуры Красноярского и Ставропольского краев, Белгородской, Новосибирской, Омской, Свердловской и Томской областей.
Следует заметить, что согласно Федеральному закону от 12.10.2005 №129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах"[4] до 1 января 2009 года введен переходный период, на протяжении которого, порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений определяется законом субъекта Российской Федерации, в котором может быть предусмотрено решение вопросов местного значения в сфере культуры исходя из степени готовности осуществлять весь комплекс полномочий.
РАЗДЕЛ I. ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ КУЛЬТУРЫ
Законодатель в ФЗ № 131 определил полномочия сельского и городского поселений, полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры, которые заключаются в следующих формулировках:
Ст.14 Вопросы местного значения
- организация библиотечного обслуживания;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения, расположенных в границах поселения;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха;
- формирование архивных фондов поселения.
Ст. 15 Вопросы местного значения муниципального района
- организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
- формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
- организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района.
Ст. 16 Вопросы местного значения городского округа
- организация предоставления дополнительного образования;
- организация библиотечного обслуживания населения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
- охрана и сохранение объектов культурного наследия, расположенных в границах городского округа;
- создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- формирование и содержание муниципального архива.
Объем полномочий местных органов власти по вопросам культуры можно условно разделить на 6 самостоятельных групп:
1. организация библиотечного обслуживания;
2. создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;
3. создание условий для массового отдыха жителей поселений, и организация обустройства мест массового отдыха;
4. организация предоставления дополнительного образования;
5. охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;
6. формирование и содержание муниципального архива.
Согласно статье 40 Закона Российской Федерации от 09.10.1992 №3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[5] (далее – Основы законодательства о культуре) указанные вопросы относятся к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований в области культуры.
С целью определения порядка реализации полномочий органов местного самоуправления по вопросам культуры, необходимо дать разъяснение некоторых понятий, вызывающих наибольшую сложность при толковании, а именно: «Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры» и «Создании условий для массового отдыха жителей поселений, и организации обустройства мест массового отдыха».
При толковании понятия «условия для организации досуга», вероятно надо исходить из определения самого термина «досуг», который означает – время, не занятое работой или другим делом, или отдельные моменты свободного времени, промежутки между работой. (См. Толковый словарь русского языка). Большинство исследователей отождествляют досуг со свободным временем. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, отметим, что досуг подразделяется на познавательный, творческий и рекреационный.
В нашем случае, если законодатель объединяет «создание условий для организации досуга» союзом «и» с «обеспечением жителей услугами организаций культуры», то, вероятно, он подразумевает возможность:
1) содержать соответствующие организации культуры и досуга или
2) закупать услуги организаций культуры, например, организовывать гастроли театров, приглашать отдельных артистов, организовывать фестивали, концерты, выставки, обеспечивать услугами передвижных учреждений культуры.