Независимо от того, на территории муниципального образования создается услуга или она закупается, несомненным является реализация полномочия по созданию условий для организации досуга, массового отдыха и обеспечения услугами организаций культуры.
Таким образом, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 17 ФЗ №131, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, понятие «условия для организации досуга», подразумевает право муниципального образования создавать и финансировать соответствующие учреждения культуры и досуга.
Кроме того, пункт 8 части 2 и часть 4 статьи 50 ФЗ № 131 предусматривает, что в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. При этом следует учитывать, что указанное имущество может быть закреплено за муниципальными организациями культуры, обеспечивающими организацию досуга и массового отдыха населения.
Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве вопроса местного значения предусматривается создание условий для массового отдыха. Поскольку действующее законодательство не дает толкование понятия «массовый отдых», то финансирование учреждений культуры, обеспечивающих различные формы массового отдыха (народные гуляния, местные и государственные праздники, другое) может быть реализовано также через данное полномочие.
Наличие в Федеральном законе № 131-ФЗ определенного вопроса местного значения «создание условий для организации досуга, массового отдыха и обеспечения услугами организаций культуры» позволяет издать муниципальный нормативный правовой акт, необходимый для возникновения расходного обязательства данного муниципального образования (статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации[6] (далее - Бюджетный кодекс).
Порядок принятия нормативных правовых актов установлен статьей 43 ФЗ № 131. В части 6 указанной статьи определено право главы местной администрации в пределах своих полномочий установленных нормативными правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования, издавать постановления по вопросам местного значения.
Таким образом, постановление главы местной администрации о создании организации культуры (муниципального творческого коллектива), о проведении мероприятия, о реализации любого проекта в сфере культуры и досуга является основанием для возникновения расходного обязательства. В следствии чего, муниципальное образование обязано предоставлять средства бюджета для финансирования муниципальных организаций культуры, либо для реализации муниципального заказа на услуги культуры.
Исходя их общего правила, услуги по организации досуга и обеспечению массового отдыха населения традиционно оказывают учреждения культуры.
Обратимся к первоисточнику, дающему определение понятию «организации культуры», а именно к «Положению об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» (далее – Положение об основах хозяйственной деятельности), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 609[7] (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 23.12.2002 N 919[8]).
Под организацией культуры понимается организация, созданная учредителем для осуществления культурной деятельности некоммерческого характера, финансируемая им полностью или частично и пользующаяся имуществом учредителя на праве оперативного управления. В п.8 указанного Положения сказано, что деятельность организаций культуры направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению в различных формах и видах.
Пункт 1 Положения об основах хозяйственной деятельности определяет перечень некоммерческих организаций культуры, а именно:
профессиональные театры (драматические, оперные, балетные, кукол и другие), филармонии, цирки, самостоятельные творческие исполнительские коллективы, концертные залы, творческие центры и другие организации исполнительских искусств, основная деятельность которых ориентирована на публичный показ спектаклей, концертов, цирковых, эстрадных и других представлений и (или) их организацию и подготовку; библиотеки, музеи, депозитарии произведений культуры и искусства, выставочные залы и картинные галереи, парки культуры и отдыха, зоопарки, учреждения клубного типа (дома и дворцы культуры, клубы, социально - культурные и другие специализированные и многофункциональные комплексы и объединения), центры культуры и искусства, научно - методические центры народного творчества и другие организации, основная деятельность которых носит просветительный, культурно-досуговый и (или) научно-методический и информационный характер. Иные организации, основная деятельность которых направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению.
Принимая решение о создании организации культуры необходимо принять к сведению перечень видов экономической деятельности в сфере культуры. В соответствии с действующим в настоящее время Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД), утвержденным постановлением Госстандарта России от 06.11.2001 № 454-ст и введенным в действие с 1 января 2003 года деятельность организаций культуры может осуществляться в разнообразных формах, которым присваиваются соответствующие коды для государственной регистрации. Практически весь спектр организаций культуры благодаря обобщенным формулировкам (например, деятельность в области искусства, деятельность концертных и театральных залов, деятельность библиотек, архивов, учреждений клубного типа и др.) охвачен ОКВЭД.
Создавая учреждение культуры, следует также руководствоваться 176 статьей Бюджетного Кодекса, которая гласит, что бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования бюджетного учреждения. Перечень услуг в сфере культуры утвержден Общероссийским классификатором услуг населению (далее - ОКУН)[9]. При наличии указания в положении об организации культуры и в уставе организации соответствующих видов деятельности и услуг, приведенных в ОКВЭД и ОКУН, данная организация должна быть отнесена к сфере культуры.
Статьей 4 Основ законодательства о культуре определены области культурной деятельности, регулируемые федеральным законодательством.
К числу таких регулируемых видов деятельности относится: народная культура во всех ее проявлениях, таких как фольклор, обычаи и обряды; художественные народные промыслы и ремесла; самодеятельное (любительское) народное творчество; музейное, библиотечное и архивное дело; охрана и использование памятников истории и культуры; сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства; эстетическое воспитание и художественное образование; книгоиздание, иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Все указанные виды деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными организациями культуры.
Таким образом, полномочия, определенные муниципальным образованиям в сфере культуры могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования.
Глава 1.2. ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КУЛЬТУРЫ
Определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений является компетенцией представительного органа муниципального образования в соответствии с пунктом 6 части 10 статьи 35 ФЗ № 131.
В целях реализации полномочий по вопросам местного значения в сфере культуры, вновь сформированным органам местного самоуправления необходимо принять решение об объеме и структуре услуг в сфере культуры. В этом решении может быть утвержден перечень создаваемых организаций культуры и определена система реализации муниципального заказа на закупку услуг культуры. Также возможно принятие решения по каждому отдельному вопросу, связанному с реализацией полномочий в сфере культуры. Принятие решения о создании организации культуры должно исходить из наличия находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований в соответствии с частью 1 статьи 49 ФЗ №131.
В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное:
- для решения вопросов местного значения;
- для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Имущество, не предназначенное для осуществления переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления или не включенное в перечень в соответствии с частью 5 статьи 50 ФЗ № 131 подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. При изменении целевого назначения объектов культуры следует учесть положения Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[10].
Пунктами 7 и 8 части 2, а также 10 и 12 части 3 статьи 50 ФЗ № 131 предусмотрено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры.
В соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом (положением) учреждение культуры наделяется имуществом, необходимым для осуществления уставной деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, а также другим необходимым имуществом потребительского, социального культурного и иного назначения) на праве оперативного управления согласно перечню имущества и (или) баланса учреждения культуры на дату его создания. Имущество учреждения является собственностью его учредителя.