1. Правовые основания деятельности органов управления культурой муниципального района (далее - Управление).
Местная администрация, которая является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.37 ФЗ № 131).
Согласно ч.8 ст. 37 ФЗ № 131 структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят функциональные подразделения, отвечающие за направления муниципальной деятельности (управление финансами, муниципальная собственность) и отраслевые подразделения, которые осуществляют руководство отраслями муниципального хозяйства.
Таким образом, основанием для создания Управления является:
- Решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа;
- Положение об органе управления культурой, как учреждении, созданном с целью осуществления управления подведомственной отраслью. Оно утверждается тем же документом, которым принято решение о его создании. Регистрация положения происходит в установленном законом порядке. В положении необходимо отразить полномочия, компетенцию и ресурсы, которыми будет наделено Управление для реализации своих обязанностей. Руководитель Управления, согласно ч. 7 ст. 43 ФЗ № 131, как и другие должностные лица местного самоуправления, издает распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к его полномочиям уставом муниципального образования.
2. Механизм реализации полномочий.
Законодатель, разграничив доходные и расходные полномочия органов власти различных уровней, предусмотрел механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении и вопросов межпоселенческого характера (см. ч.4 ст.8, ч.4 ст.15, ч.3 ст.17, ч.2 и ч.4 ст.51 ФЗ № 131), а также предусмотрел право муниципальных образований решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.14, ч.3 ст.15 ФЗ № 131). К вопросам совместного ведения в области культуры ФЗ № 95 отнесен весь комплекс публичных полномочий в сфере культуры, т.е. полномочий, зафиксированных в законах Российской Федерации.
Таким образом, местная администрация муниципального района, в целях решения вопросов местного значения и вопросов межмуниципального характера, на основании решения представительных органов муниципальных образований, может создать орган управления культурой муниципального района.
Для реализации полномочий Управлению может быть делегировано право оперативного управления имуществом организаций культуры. Управлению также должны быть установлены расходные обязательства согласно части 1 статьи 50 и статьи 52 ФЗ № 131, а также статьи 86 Бюджетного кодекса на основании: принятия нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; заключения договоров и соглашений; принятия нормативных правовых актов по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Таким образом, имеются законные основания для создания органа управления культурой, который будет действовать от имени муниципального района. Бюджет управления может складываться:
- из финансов, предоставленных из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения (ст. 142.3 Бюджетного кодекса);
- финансов, предусмотренных в бюджете муниципального района на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений (ст. 60 ФЗ № 131);
- из средств, полученных по договорам и соглашениям с поселениями (ч.4 ст. 8 ФЗ № 131);
- из средств полученных из региональных программ развития культуры на основании делегирования отдельных государственных полномочий от субъекта федерации (ч.5 ст.19 ФЗ № 131).
Следует отметить, что средства, получаемые Управлением от поселений, могут быть учтены в консолидированном бюджете муниципального района в порядке делегирования полномочий и отданы Управлению по смете. А могут поступать в Управление от поселения, на основании заключенных между ними договоров и соглашений, на закупку определенных услуг культуры и досуга.
Реализуя свои полномочия, орган управления культурой муниципального района, должен выступать как заказчик услуг культуры и досуга у учреждений и организаций других организационно-правовых форм, оказывающих услуги в сфере культуры.
3. Объем полномочий.
Объем полномочий муниципального органа управления культурой должен исходить:
- из совокупности норм российского законодательства, определяющего широкий круг прав, обязанностей и ответственности, зафиксированных в Конституции Российской Федерации, в Основах законодательства о культуре, в Федеральном законе от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»[17], в Федеральном законе от 06.01.1999 №г7-ФЗ «О народных художественных промыслах»[18], других нормативных актах;
- из целей обеспечения единого культурного пространства и создания равных условий по обеспечению услугами культуры всех жителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района;
- из функциональной сущности и организационной структуры сети муниципальных учреждений культуры, способных обеспечить качественное и эффективное обслуживание только на условиях аккумулирования ресурсов.
Управление культуры в качестве органа местной администрации имеет следующий объем полномочий:
- принимает участие в бюджетном процессе (гл. 18 Бюджетного кодекса), а именно: принимает участие в составлении проекта бюджета, в представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления, осуществляет ведомственный контроль за его исполнением, предоставляет отчет об исполнении бюджета;
- принимает участие в составлении перспективного плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
- принимает участие в подготовке и реализации предложений по объемам дотаций из фондов финансовой поддержки на обеспечение услуг культуры и досуга;
- принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью и досугом населения;
- может быть наделен от имени муниципального образования правом выступать в качестве учредителя муниципальных организаций культуры, а также осуществлять их реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке;
- может быть уполномочен органом местного самоуправления быть главным распорядителем бюджетных средств для подведомственной сети, в соответствии с требованием бюджетного кодекса. Уполномочен вести реестр закупок муниципальных услуг;
- может быть наделен правом разрабатывать и представлять на утверждение в представительный орган местного самоуправления перечень бюджетных и оплачиваемых населением услуг культуры и досуга, а также расценки на платные услуги;
- управляет муниципальным имуществом, предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление или на других условиях (по договору аренды, в пользование, другое);
- принимает участие в разработке и реализации целевых и комплексных программ социокультурного развития муниципального образования, в реализации программ субъекта федерации и федеральных целевых программ;
- принимает статистические отчеты установленной формы от подведомственной сети, обобщает, анализирует и направляет в уполномоченные региональные структуры.
4. Функции.
В целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе возможно объединение Управления с управлением кинофикации, с комитетом по делам молодежи, с другими социальными секторами, чья компетенция касается вопросов обеспечения жителей услугами культуры, досуга и массового отдыха.
С учетом вышеизложенного можно выделить ряд функций:
- Функция обеспечения государственной культурной политики реализуется через систему муниципального заказа на библиотечное обслуживание через сеть библиотек; на художественное и эстетическое воспитание через сеть ДШИ, ДМШ; на сохранение материального культурного наследия через сеть музеев и отдельных памятников истории и культуры; на сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга через сеть учреждений клубного типа, парков культуры и отдыха, кинотеатров, других учреждений и организаций.
- Функция стратегического развития и программного планирования предусматривает разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района. Реализуя эту функцию, отдел (управление) должно перейти от сметного финансирования сети и создать принцип оплаты бюджетных услуг подведомственных учреждений в соответствии с получаемыми результатами, где сеть должна рассматриваться как базовый элемент в создании услуг культуры и досуга. Принять меры по оптимизации бюджетных расходов, внедрить современные подходы бюджетного планирования, ориентированного на достижение конкретных результатов.
- Функция ресурсного обеспечения и контроля предусматривает аккумулирование финансовых, материальных, информационных иных ресурсов для обеспечения предоставленных полномочий.
- Функция правового обеспечения может быть реализована через подготовку нормативных актов по следующим вопросам: о материальных и финансовых нормах обеспеченности сети учреждений культуры; о нормативах расходов на создание услуг культуры и досуга; об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности; об утверждении показателей по отнесению к группам по оплате труда руководителей и специалистов; об утверждении местной системы стимулирующих доплат и надбавок, других документов.