В период царствования Ивана Грозного по Судебнику 1550 г. взяточничество было признано преступлением, и были устанавливлены строгие наказания за нарушение этого запрета. Ответственность предусматривалась в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Кроме того, изобличенные в преступлении подвергались телесным наказаниям. Виновному привязывали к шее вещь, взятую им в подарок, например, кошелек, серебро, жемчуг, соленую рыбу. Впервые в качестве наказания за чрезмерность во взятках была применена смертная казнь: дьяк, который принял в качестве взятки жареного гуся, начиненного монетами, по царскому приказу казнили. В Судебнике Ивана IV фиксируется одна из мер, с помощью которых правительство пыталось бороться с преступлениями такого рода: надзор начальников за своими подчиненными. Согласно статье 4 дьяк, составивший за взятку подложный протокол или исказивший показания сторон, уплачивал сумму иска и подвергался тюремному заключению. Вторую половину должен был уплатить боярин, не уследивший за своим подчиненным.
Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление было архаичным. В это время в условиях отсутствия профессиональных управленческих кадров практиковалось назначение служилых людей в город или волость «для расправы людям и всякого устроения землям, себе же для покоя и прокормления». Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости) и за выполнение административных и судебных функций местная власть казенного жалованья от московской власти не получала, а получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. они «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. В дошедших до нас записях земских старост о расходах подробно указывается, сколько денег, мяса, рыбы, свечей, пирогов и других полезных в хозяйстве предметов «несено» воеводе, подьячим и прочим слугам государевым. Такие подношения были делом обыкновенным и непротивозаконным. Даже в московских приказах, где большая часть служащих получала жалованье, пусть и небольшое, «кормление от дел» было существенным и вполне легальным источником чиновничьего благосостояния. Подобные сохранившиеся «обычаи» есть не что иное, как видоизмененная практика подношений времен средневековой Руси.
Земской реформой 1555–1556 гг. институт «кормления» был ликвидирован, а сборы на содержание кормленщиков превращались в особый налог в пользу казны.
С этого времени можно говорить о развитии коррупции в современном смысле слова. С ростом управленческого аппарата коррупционные действия несмотря на многочисленные запрещения нередко приобретали всеобъемлющий характер.
Слабая информированность правительства о положении дел на местах, особенно в отдаленных окраинах, заставляла идти на предоставление широких полномочий воеводам. Но то же самое расстройство хозяйства не позволяло, отменив кормления, ввести выплату жалования воеводам, которые так же, как и другие административные работники, должны были кормиться «от дел».
Ярким примером того, к каким последствиям может привести коррупция, является Соляной бунт 1648 г. в Москве. Масштабы коррупции в это время настолько возросли, что послужили одним из поводов к восстанию. Непопулярные меры правительства в налоговой системе усугублялись лихоимством. Особенно отличились возглавлявший Земский приказ Леонтий Плещеев, который превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства (по ложным обвинениям сажал людей в тюрьму и освобождал только за взятку), а также его шурин, руководитель Пушкарского приказа Петр Трахониотов, который месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги служилых людей. Во время бунта участники потребовали выдать ненавистных высокопоставленных чиновников. Казнь «лихоимцев» послужила уроком для других чиновников. Царю Алексею Михайловичу пришлось в специальном обращении к восставшим обещать, что он сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи чинили расправу «без посулов».
Тенденцию борьбы с должностными преступлениями продолжило Соборное Уложение 1649 г. Принятое после бунта это уложение действовало более двух веков. Оно осуждало взяточничество и предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадающие под понятие коррупции: подлог при переписке судного дела, утайка пошлин при регистрации дел, притеснение населения. К нарушителям применяли достаточно суровые меры.
Судью, бравшего взятки, могли уличить собственные его слуги или взяткодатели, которые, по словам В.О. Ключевского, нередко пользовались доносом в случае, если не были удовлетворены исходом разбирательства. Должностное лицо, уличенное в коррупции, должно было вернуть взятые подарки и подвергнуться правежу, т.е. битью батогами, пока виновный не выплачивал штраф. Судьи за взятки подвергались казни, или «что государь укажет».
Анализ норм Уложения показывает, что основной законодательный акт XVII в. существенно дополнил законодательство по борьбе с лихоимством в сфере судебной деятельности, но при этом не внес каких-либо серьезных изменений в правовое регулирование борьбы с взяточничеством в иных сферах.
Тем не менее, Соборное уложение 1649 г. укрепило законом положение государства.
Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место в государственной внутренней политике Петра I (1682–1725). Большое значение в борьбе Петра I с должностными преступлениями имело введение в 1711 году института фискалов, с помощью которых Сенат осуществлял контроль над деятельностью государственных чиновников. Эта особая категория лиц, состоявших при Сенате, была призвана тайно выявлять и доносить, обличать в суде должностных лиц, наносящих вред государству, в том числе, во взяточничестве, казнокрадстве и др. Однако порок взяточничества имел место и среди самих фискалов. Например, фискал Нестеров был уличен во взятии с провинциал-фискала Попцова деньгами – 300 рублей, а также рожью, скотиной, часами и др.
Царь осознавал ту опасность, которую создавала коррупция для проводимых им государственных реформ. Указ от 23 октября 1713 года «О доношении всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому» обещал вознаграждение тем, кто донесет на казнокрадов, и «кто на такого злодея подлинно донесет, …тому за такую его службу богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет; а буде достоин будет, дастся ему и чин его…». Следует отметить значение Указа Петра 1 «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» (24 декабря 1714 г.), в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. За взяточничество Петр I установил смертную казнь. В более легких случаях – вечная ссылка с вырыванием ноздрей и конфискация имущества.
В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался. Отличительной чертой Указа стало введение принципа равенства ответственности за взяточничество для всех чиновников, независимо от класса занимаемой ими должности.
С 1715 г. все чиновники стали получать фиксированную зарплату, получение взятки в любой форме рассматривалось как преступление. Количество чиновников при Петре I возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, вновь стали основным источником дохода.
При Петре взяточников нещадно били батогами, клеймили, ссылали, однако принимаемые меры желаемого эффекта не давали
Способствовал развитию коррупции получивший распространение при российском императорском дворе фаворитизм. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меншикова, который трижды попадал под розыск по обвинению «в произвольном обращении с казенным интересом», но особое отношение царя избавило его от наказания.
Вскоре после смерти Петра I жалованье чиновникам отменили, и «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом не умереть с голоду. XVIII век в целом характеризовался противоречивым отношением к лихоимству со стороны правительств. Причинам взяточничества правительство не уделяло должного внимания, а без их установления и искоренения уничтожить эти негативные явления невозможно. Такое направление государственной политики в области борьбы с должностными преступлениями просуществовало до Екатерины II. В отличие от своих предшественников императрица не ограничилась нравоучениями и показательной расправой над взяточником. Было возвращено фиксированное жалование чиновникам. 15 декабря 1763 г. Екатерина издала манифест о назначении фиксированного жалованья чиновникам, служащим не только в столице, но и в провинции. Этот манифест стал крупным шагом вперед в деле упорядочения внутреннего управления России. Годовой оклад служащего средней руки составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но одним назначением жалованья нельзя было ограничиться, и за 35 лет службы была назначена пенсия. Однако расхождения в размерах оплаты нижних, средних и высших чинов сохранялись и были огромными. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля над деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.