ПРОЕКТ
“МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ФИНАНСЫ И
УПРАВЛЕНИЕ”
СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
Под редакцией Р. АГРАНОФФА
Вашингтон, 1983 г.
№ 20
Москва 1996
Реферирование книги выполнено по инициативе
RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы
в рамках проекта
«Муниципальные финансы и управление».
Финансирование осуществлено
Агентством международного развития США
по контракту с
Research Triangle Institute,
штат Северная Каролина, 27709, США
HUMAN SERVICES ON A LIMITED BUDGET
EDITET BY R. AGRANOFF
Washington, 1983.
(228 p.)
В книге исследуется социальная политика американского государства. Анализируются динамика и факторы, влияющие на децентрализацию управления сферы социальных услуг, роль местных правительств в осуществлении основных социальных программ. Рассматриваются проблемы финансирования социальной сферы, установления платы за социальные услуги, передачи контрактов на предоставление услуг, а также повышение производительности в этой сфере.
Авторы реферата: к.э.н. Зарецкая С. Л.,
к.э.н. Капранова Л. Д.
ЧАСТЬ I
МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО:
ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ.
Р. АГРАНОФФ
МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО И СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ:
ВОЗРАСТАНИЕ РОЛИ УПРАВЛЕНИЯ
Социальная политика является одним из важнейших направлений внутренней политики государства в США, а управление системой предоставления социальных услуг стало особенно важным в последние годы в связи со значительным расширением этой сферы и необходимостью ее финансирования в возрастающих масштабах. Начиная с 60-х годов, социальные программы, охватывавшие значительную часть населения США, позволяли смягчать наиболее острые социальные проблемы. Доля социальных расходов в валовом национальном продукте страны к середине 80-х годов составила почти 20%. В системе предоставления социальных услуг населению задействовано 80 тыс. правительственных учреждений, а также значительное число бесприбыльных частных организаций, общественных объединений.
В 80-е годы в связи со значительным сокращением ассигнованиях по ряду программ необходимо было выделить приоритетные направления финансирования, что вызывало особые затруднения в условиях усложнения структуры программ и привлечения к их управлению всех уровней власти, независимых агентств, частных неправительственных организаций. Особые трудности возникли на местном уровне, где ощущался постоянный дефицит местных бюджетов. Именно здесь усиливалось давление на управленческие структуры со стороны особенно нуждающихся в социальной защите групп населения (безработных, инвалидов, пожилых, бездомных).
В условиях роста сферы социальных услуг, охватившей значительную долю нуждающегося населения, необходимо было разработать общую стратегию развития этой сферы, создать определенные организационные структуры, расширить финансирование, сделав его адекватным тем целям, которые были провозглашены в обществе.
Исторически основные функции по социальному регулированию осуществляли власти штатов, графств и муниципалитетов. Вплоть до “Великой депрессии” 1929 - 1933 гг. и начала “Нового курса” Рузвельта низовые эшелоны власти оставались решающим звеном государственного финансирования и регулирования в этой области. Они выполняли свои функции независимо от федерального правительства. Однако в этот период, несмотря на административно-территориальную раздробленность США, прокладывали себе дорогу централистские тенденции, в частности через формирование общенационального рынка труда и капитала, создание надштатных регулирующих органов, интеграцию хозяйственных функций. Накопившийся груз социальных проблем со всей очевидностью и ясностью поставил вопрос о срочной мобилизации средств государственного регулирования на федеральном уровне. В период “Нового курса” Рузвельта произошло расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и хозяйственную сферу, а в рамках федерального правительства были сконцентрированы важнейшие бюджетные, административные и управленческие рычаги и ресурсы. Неспособность правительств штатов решить многие проблемы привела к возникновению мощной “централистской” волны. Были введены значительные ограничения на расходование средств и деятельность агентств и юрисдикций, получающих средства из федерального бюджета. В период “Нового курса” закладывались основы принципиально новой формы фискальных отношений Вашингтона, штатов и местных органов власти. Одновременно происходила разработка и внедрение новых по масштабам и стандартам услуг. Особенно быстро этот процесс развивался в условиях стремительного роста населения городов.
Развитие системы федеральных субсидий имело целью не только вывести местную казну из состояния финансового кризиса, но и использовать ресурсы федерального бюджета для решения общенациональных проблем. Установление финансовой взаимозависимости всех уровней власти ознаменовало начало постепенного процесса их сращивания и вертикальной интеграции. В рамках этого процесса формировался и менялся баланс полномочий федерального правительства, штатов и местных органов власти в вопросах предоставления социальных услуг населению.
В 50-60-е годы происходит дальнейший рост взаимосвязи различных уровней государственной власти, хотя одновременно усиливались позиции штатов и местных органов власти ввиду “увеличения спроса” в условиях научно-технической революции на такие виды государственных услуг, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Федеральное правительство стало важнейшим инициатором социальных программ, хотя местные органы власти и оставались основным элементом осуществления этих программ, будучи тесно связанными с Вашингтоном системой субсидий. Возрастала роль местных органов власти, которые лучше всего знали специфику своего развития, а, получив средства в виде блоковых субсидий по программам городского развития, приобрели еще и свободу их использования в соответствии с местными потребностями. С принятием Закона “Об общем разделении доходов” 1972 г. (General revenue sharing) местные органы власти получали дополнительные средства на неоговоренных условиях их использования. Их самостоятельность стала возрастать, и в первую очередь в формировании и использовании местных бюджетов. Местные органы власти применяли следующие подходы в процессе совершенствования механизма управления: регулирование и дерегулирование хозяйственной деятельности и сферы социальных услуг; реформирование системы управления; сотрудничество с частным сектором; стимулирование опоры на собственные силы; защита собственных прав и отстаивание своих интересов.
В 80-е годы помощь федерального правительства штатам и местным органам власти впервые после окончания второй мировой войны начала сокращаться, одновременно штатам и местным органам власти передавалась значительная часть функций по социальному обеспечению и в сфере предоставления социальных услуг. Однако в этот период наблюдалось значительное урезание федеральных программ социального финансирования и сокращение помощи местным органам власти. Развитие местных целевых субсидий происходило в соответствии с концепцией решения национальных проблем и при максимальном участии правительств штатов и местных органов власти. Сужались регулирующие функции со стороны федерального правительства. Целевые субсидии, выделяемые по программам финансирования социальных услуг, объединялись в блоковые субсидии, использование которых практически не оговаривалось никакими условиями со стороны федерального правительства. Сократилось число федеральных агентств, выполнявших регулирующие функции по проведению политики федерального правительства на местах. Развивалась кооперация государственных структур и частного сектора в процессе предоставления ими услуг населению, причем не только по лини их финансирования, но и при разработке стратегии развития на местах. Именно на местном уровне в результате объединения усилий местных правительств проводится огромная работа по налаживанию совместно с частным сектором системы предоставления услуг особенно нуждающимся слоям населения.
Меняется система управления сферой услуг на уровне отдельных юрисдикций: устанавливаются приоритеты развития, проводится перераспределение ресурсов, оценивается влияние проводимой политики на положение в этой сфере и юридическая правомочность предпринимаемых мер. Местные правительства выступают проводниками политики по предоставлению услуг населению. Они непосредственно участвуют в этом процессе и осуществляют общее руководство социальными программами, координируют и планируют совместную деятельность в этой сфере с другими административными единицами, поддерживая постоянные деловые контакты с соответствующими агентствами и комитетами, заключая с ними контракты на предоставление услуг, используя деятельность совместных служб по мониторингу и аудиту.
ДЖ. ХАНСЕН