Если учитывать, что Европейский Союз и взаимоотношения соседствующих с ним стран в совокупности постепенно образовывают собой субрегиональную систему МО, то для ЕС, являющегося центром данной системы, чрезвычайно важна управляемость политическими и экономическими процессами в ее рамках. Таковая не может быть обеспечена без содействия государств, не входящих в ЕС, но являющихся его близкими соседями. Для достижения этой цели ЕС приобщает соседние государства к своим нормам и ценностям в обмен на неполное открытие для них внутреннего рынка и участие в ряде отраслевых программ развития.
Европейская политика соседства является одним из главных незавершенных политических проектов Евросоюза в Европе. Еще в 1992 году был поставлен вопрос о разработке концепции отношений с новыми соседями. При этом происходила синхронизация работы над концепцией расширения ЕС (Копенгагенские критерии) и работы над концепцией отношений с будущими новыми соседями. Таким образом, было признано существование «другой Европы», за которой не планируется признавать возможность полноправного членства в Европейском Союзе, а также выдвинута формула «все, кроме институтов». Под ней подразумевается максимальное приобщение соседних с ЕС государств ко всем сферам его жизнедеятельности, но без права принимать решения в европейских руководящих и исполнительных инстанциях, то есть, непосредственно влиять на политику Европейского Союза.[14]
§ 1.3. Этапы формирования Европейской политики соседства.
До распада Советского Союза у Европейского союза не было опыта коллективных отношений с восточноевропейскими странами. Комиссия ЕС пренебрегала контактами с государствами «социалистического блока».
Первый этап формирования «политики соседства» ЕС полноценно начался лишь в 2002 году[15]. Именно тогда на встрече министров иностранных дел стран-членов ЕС в Люксембурге был представлен доклад Великобритании «Расширенная Европа: отношения между расширенным ЕС и его восточными соседями»[16]. Во время председательства Дании в ЕС во второй половине 2002 года идея «соседства» была воплощена в «Инициативу для новых соседей», направленную исключительно на восточноевропейские страны – Беларусь, Молдову и Украину. Однако под давлением Испании и Франции Европейская Комиссия инкорпорировала в новые рамки сотрудничества и Средиземноморскую политику.
В марте 2003 года Европейская Комиссия (ЕК) представила Сообщение «Расширенная Европа – Соседство: новая основа для отношений с нашими восточными и южными соседями», а в июне того же года Европейский Совет признал его в качестве базиса для развития сотрудничества с этими странами. В июле 2003 года ЕК представила доклад «Путь к новому механизму соседства», а также создала специальную комиссию по изучению вопроса взаимодействия в расширенной Европе (Wider Europe Task Force и Wider Europe Inter-Service Group). Все это обозначило второй этап формирования ЕПС, в рамках которого происходила разработка его концептуальной и политической основы[17]. В скорректированном виде характеристика ЕПС была изложена в стратегическом документе Комиссии ЕС от 12 мая 2004 г. При этом осуществлялась синхронизация разработки ЕПС и Стратегической концепции ЕС, поскольку она являлась ключевым инструментом политики внешних связей ЕС и затрагивала все три его «опоры». В июне 2004 года в ЕПС были добавлены Армения, Азербайджан и Грузия, в то время как Россия отказалась от членства в ЕПС с целью сохранения привилегированных отношений с ЕС[18].
Третий этап обозначил имплементацию ЕПС: к концу 2004 г. были разработаны, а к середине 2005 г. приняты и вступили в действие первые семь Планов действия в рамках ЕПС с государствами-партнерами – Израилем, Иорданией, Палестинской автономией, Молдавией, Марокко, Тунисом и Украиной.
В качестве четвертого этапа можно выделить процесс субрегионализации Европейской политики соседства, который стал активно протекать в 2006-2007 годах: были запущены программы Средиземноморского партнёрства (Euro-Mediterranean Partnership), Восточного партнёрства (Eastern Partnership) и Черноморского сотрудничества (Black Sea Synergy), куда вошли Армения, Азербайджан, Болгария, Грузия, Молдова, Россия, Турция и Украина. В 2008 году был также начат «Бакинский процесс» (Black Sea/Caspian/Central Asia), целью которого является обеспечение энергетической безопасности и усиление экономической интеграции восточных партнеров Европейского Союза, декларирующего свою приверженность проекту строительства газопровода Nabucco[19].
Еврокомиссар по вопросам расширения и Европейской политике соседства Штефан Фюле на Брюссельском форуме 30 марта 2011 г. заявил, что в мае текущего года Европейский Союз планирует представить обновленную версию ЕПС, в которой будет более широко и последовательно использоваться принцип «политической обусловленности», а также будет предусмотрено больше конкретных выгод от сотрудничества для стран-членов ЕПС[20].
§ 1.4. Причины создания Восточного партнерства и этапы его формирования.
Еще до того, как Польша стала членом Европейского союза, она вынашивала планы по созданию «Восточного измерения» ЕС, рассматривая в качестве положительного примера проект «Северного измерения» ЕС, который был предложен Финляндией в 1997 году. Польша считала реализацию данных планов важной, поскольку полагала, что это поможет защитить польскую независимость и суверенитет от недружественных шагов Российской Федерации.
В 2007 году Министерство иностранных дел Германии подготовило так называемый проект «ЕПС плюс», который отражал новую «восточную политику» Германии. Однако данный проект не был поддержан широким европейским сообществом, поскольку ключевым приоритетом в нем назывались отношения с Россией.[21]
Прорыв в реализации давней польской инициативы произошел при поддержке Карла Бильдта, министра иностранных дел Швеции. Швеция и Польша совместно представили данный проект на Совете ЕС по общим вопросам и внешним сношениям 26 мая 2008 года. Польский министр иностранных дел Радослав Сикорский тогда заявил: “Мы должны использовать время передышки, чтобы как можно лучше подготовиться к тому, что когда усталость от расширения Европейского Союза пройдет, членство этих стран в Евросоюзе станет вполне возможным”[22].
20 июня 2008 года Европейский совет утвердил предварительный проект «Восточного партнерства» и поручил Еврокомиссии до весны 2009 года подготовить конкретные предложения. Однако Европейская комиссия уже 3 декабря 2008 года приняла план «Восточное партнерство», что было отчасти обусловлено шоком Европейского Союза после военного конфликта в Южной Осетии[23].
В Восточном партнёрстве участвуют шесть постсоветских государств: Украина, Беларусь, Молдова, Грузия, Азербайджан и Армения. Оно официально стартовало на саммите в Праге 7 мая 2009 года, после подписания представителями государств-партнеров и Европейского Союза совместной Декларации. Важно отметить, что Беларусь была приглашена в данную программу в качестве полноценного участника, а не в формате 5+1, как это планировалось ранее.
Среди причин создания «Восточного партнерства» можно выделить:
1. Неэффективность «планов действий» ЕПС и изоляция Беларуси. В рамках ЕПС были подписаны «планы действий» в целях демократического реформирования институтов со всеми странами, которые ныне входят в «Восточное партнерство», кроме Беларуси. Парадоксально, но по данным «Freedom House», единственной страной, улучшившей качество демократического управления за период с 2005 по 2008 год, стала Беларусь – страна, которая «плана действий» не подписывала. Разумеется, она остается самой авторитарной из всех стран региона, но другие пять стран за прошедший период только ухудшили свои показатели. Гергана Нутчева и Майкл Эмерссон, базируясь на статистике Всемирного банка, определили, что за период с 1996 по 2004 год большинство из тех «восточных соседей», что уже имели договорную базу сотрудничества с Европейским Союзом (в некоторой степени «политически обусловленную»), достигли лишь регресса в отношении верховенства права и качества управления[24]. Тенденция принципиально не изменилась, и до последнего времени «планы действий» ЕПС лишь спорадически и несистемно влияли на действительное положение дел с демократическим управлением в странах-членах.
2. Неэффективность Европейской политики соседства на восточном направлении. Авторитарные страны остались такими же авторитарными, демократии – хрупкими и нестабильными. Демократическая волна на постсоветском пространстве, начавшаяся с Грузии, сменилась впоследствии демократическим откатом. Ни один из замороженных конфликтов (Приднестровье, Нагорный Карабах, Абхазия) не продвинулся к решению. Конфликт в Южной Осетии показал, что в регионе отсутствует должная система безопасности и предотвращения военных действий.
3. Усиление роли Восточной Европы в европейских делах. Запустив «Восточное партнерство», Польша и Швеция заставили своих европейских партнеров признать, что Азербайджан, Армения и Грузия находятся в Европе, а это означает, что в соответствии с принципами Римского договора 1958 г., все эти страны теоретически могут стать в будущем членами Европейского Союза[25]. К этому стоит прибавить политику Польши по интеграции Украины и Грузии в европейскую семью с целью дальнейшего укрепления региона.
4. Военный конфликт в Южной Осетии, изменение политики России в отношении соседей и повышение роли энергетической безопасности. Случившийся в августе 2008 г. военный конфликт в Южной Осетии, в который оказались втянутыми Грузия и Россия, в очередной раз дал понять Европейскому Союзу, что происходящее на восточных границах ЕС более серьезно влияет на европейскую ситуацию, чем политика Ливии или Иордании. «Газовые войны», последовавшие за рационализацией экономической политики РФ в отношении соседей и негативно отразившиеся на их взаимоотношениях, встревожили также и европейских лидеров своей непредсказуемостью и разрушительным характером.