К числу же явных недостатков, с нашей точки зрения, можно отнести упрочение на политико-правовом уровне асимметричности федеративных отношений, которая явилась следствием противоречий между национальными и территориальными основаниями в строительстве федерации и способствовала нарастанию центробежных тенденций, следствием которых явилось появление крайне децентрализованного государства.
Неравноправие и асимметрия провоцировали остальных участников Федеративного договора (территориальные образования) на борьбу за выравнивание политических, правовых, экономических и социальных отношений между центром и регионами. Против несправедливого разграничения предметов ведения между центром и республиками выступили края и области России. В ноябре 1992 года в целях координации своих политических действий и мер направленных на представительство интересов регионов в институционально оформленной структуре федерального уровня, руководство 53 субъектов федераций создало «Союз губернаторов», руководитель которого вошел в состав Совета глав республик.
Края и области стали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Поскольку другого способа выравнивания социально-экономической и политической асимметрии в сложившихся федеративных отношениях не было, регионы решили отстаивать свои интересы через заявление о необходимости поднятия статуса края и области до республиканского, тем самым был инициирован стихийный процесс суверенизации уже краев и областей.
Процесс, получивший название «республиканизации», проявился сначала в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. Так, например, был провозглашен государственный суверенитет в Вологде, Нижегородский областной Совет заявил о намерениях провозгласить республику, Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня и тд. Апогеем борьбы краев и областей за выравнивание своих прав принято считать принятие в одностороннем порядке конституции Уральской республики на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва.
К сентябрю 1993 года в России, фактически возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений. Который был обусловлен, прежде всего, уровнем напряженности между центром и регионами, вызванной политической неопределенностью и отсутствием механизмов согласования интересов различных уровней власти в российском государстве. Шел сложный процесс консолидации демократических институтов, который в результате конфликта законодательной и исполнительной власти поставил на повестку дня принципиальную проблему государственного устройства. Стало более, чем, очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без усиления института президентства, увеличения объема полномочий главы государства, а так же, что немало важно без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации и преодоления тенденции к конфедерализации в отношениях с республиками.
Вступая на путь коренных преобразований Россия в своей конституции 1993 года совершенно определенно записала: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации[145]».
На наш взгляд, это одна из самых принципиальных идей Основного Закона, в которой заложена основа федеративных отношений, новой федеральной политики, вбирающий в себя столь сложный и противоречивый компонент многонациональности. Пятая статья Конституции, как считает А.А. Мацнев примечательна, тем, что она служит надежным методологическим ориентиром для научного анализа многослойных и неоднозначных проблем развития федерализма в многонациональной стране.[146]
В статье 4 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2); Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (часть 3).
Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. И, статьи 71 - 73). Это означает, что если данный вопрос Конституцией Российской Федерации, федеративным договором или иным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, то действует федеральный закон.
В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности.
Это единство обеспечивается особым построением Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); изданием федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 77);судебным контролем (статьи 46, 125); единой системой органов прокуратуры (ст. 129) и т. д
Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72, 73). Оно осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.
Федеративное устройство существенным образом отразилось на структуре высшего законодательного органа России, который, состоит из двух и в принципе равноправных палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Существование двух палат позволило сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством административно-территориальных или национально-территориальных образований. Совет Федерации в основном перешел на опосредованную избирательную систему: президенты республик, губернаторы и председатели законодательных органов субъектов федерации избирались на свои должности населением и получили тем самым право представлять интересы территорий. Однако как утверждает В.Н. Лысенко закрепленная в Конституции двухпалатная парламентская система в решении проблем, связанных с федерализмом оказалась не очень эффективной. Совет федерации состоит из 178 губернаторов, президентов и председателей законодательных собраний, многие из которых заботятся, прежде всего, об интересах своих регионов.
На наш взгляд, принятая конституция отразила реальное соотношение политических сил, которое сложилось между центром и регионами на момент принятия. Конституция, так же как и Федеративный договор, который продолжал оставаться действующим правовым актом, в части положений не противоречащих Конституции РФ предложили формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации, закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов и провозглашение принципа равноправия субъектов РФ.
Тем не менее Конституция приостановила, но не сняла проблем централизации государства и потери управляемости. В субъектах федерации стали формироваться авторитарные политические режимы, которые выходили из под контроля центра, а законодательства их грубо противоречили Федеральной конституции.
С февраля 1994 год по май 1997 года, имел место быть новый виток децентрализации, а точнее сказать конфедерализации политического пространства, в стране было заключено 26 двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые договоры заключались с республиками, где были сильны сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса в Конституции РФ с краями и областями. Политические уступки федерального Центра в практике заключения двусторонних договоров с республиканской бюрократией привели к тому, что ряд договоров вступали в противоречие с нормами федеральной Конституции. Эта был вынужденный шаг все еще слабого в политическом, экономическом, финансовом и социальном аспекте федерального Центра пред лицом угрозы дестабилизации федеративных отношений.