Вплоть до 1999 года характерной чертой политической жизни России на протяжении последнего десятилетия было противоборство центра и регионов, представляющее собой непрекращающийся процесс выяснения отношения в вопросе о том, как же в итоге будут распределяться властные полномочия в государстве. В регионах были сформированы автократические режимы, а общественно-политические организации, подконтрольные местным лидерам, фактически стали монополистами в своих регионах, вытеснив из политической жизни общефедеральные партии (данный негативный фактор в политическом развитии российского государства удалось устранить с принятием закона о политических партиях). Много примеров, когда границы субъектов федерации становились экономически непрозрачными: то там, то тут возникали негласные таможенные барьеры. Не прозрачными эти границы оказывались зачастую и для любых преобразований, исходящих из центра.
Существовала некая негласная договоренность: субъект федерации поддерживает федеральную власть на выборах, а взамен федеральная власть, жестко контролируя финансовые потоки и СМИ, дистанцируется от вмешательства в дела субъектов федерации, закрывая глаза на все противоречия внутри региона. При этом лидеры субъектов федерации, особенно наиболее сильные («регионов доноров», национальных республик), фактически подмяли под себя деятельность региональных представительств министерств и ведомств, в том числе силовых.
В период президентства Б. Ельцина отношения между центром и регионами характеризовалось постоянным нарушением взаимных обязательств, постоянным корпоративным внутриэлитным политическим торгом неформального характера. «Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду[147]».
Первая попытка противостоять децентрализации на региональном уровне была предпринята еще Президентом Ельциным, когда его указом был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако неформальные отношения политического характера между центром и регионами, а так же недостаток финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института, функционально призванного осуществлять контроль за деятельностью органов власти субъектов федерации. Трансформация этого института произошла в 2000 году при Президенте России В. Путине, в результате которой Центр получил возможность контролировать региональных лидеров при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов. Но главное, что им удалось сделать за последние годы – ликвидировать противоречия между федеральным и региональным законодательствами. Путин В.В. обретя верховные полномочия, первым делом занялся укреплением «властной вертикали» и ослаблением всевластия «местных бояр» и олигархов, как внутрисистемной оппозиции у новой правящей группы[148].
Решение о разделении страны на семь федеральных округов и реформировании института полпредов президента, заключавшееся не только в сокращении их числа, но и наделении более весомыми полномочиями, практически в одночасье изменило политическую конфигурацию в России. Вслед за указом о семи полпредах появились и три президентских законопроекта, положившие начало реформе федеративных отношений, в которых тенденции унитаризации стали доминирующими.
Приоритетность контрольно-политических функций полпреда обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, которая осуществляет методическое руководство по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.
В данный момент система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними.
Следующим этапом в реформировании федеративных отношений – стал запрет на всевозможные автономные региональные политические партии, которые создавались губернаторами и использовались в качестве машины для сбора голосов в местные парламенты. В соответствии с новыми поправками в «Закон о выборах», теперь только общефедеральные политические партии имели право участвовать в выборах в законодательные собрания субъектов федерации.
Другой важной реформой стало изменение формирования верхней палаты Парламента – Совета Федерации, в частности запрет главам исполнительной и законодательной властей сенаторствовать и представлять интересы регионов. Не меняя Конституцию РФ центральная власть запретила губернаторам и главам региональных парламентов заседать в Совете Федерации. Теперь исполнительная и законодательные власти делегируют туда своих представителей. Таким образом, СФ стал работать на постоянной основе и узко региональные интересы теперь в меньшей степени предопределяют политические решения членов верхней палаты парламента.
Однако реформа федеративных отношений продолжается до сих пор. Еще в 2004 году сразу после серии терактов, были приняты новые законы, которые существенным образом изменили порядок формирования власти в регионах – были отменены прямые выборы губернаторов, а процесс назначения глав исполнительной власти стал происходить по рекомендации Полномочного Представителя Президента в 7 федеральных округах, который предлагает кандидатуры Президенту, а последний ее вносит на рассмотрение региональному парламенту. Все это происходило на фоне усиления позиции правящей партии в регионах, которая от выборов к выборам улучшает свои позиции.
На данный момент в сфере федерализма идея укрепления государства выразилась в переходе от децентрализованной федерации к централизованной, от договорной к конституционной, от асимметричной к симметричной. Негативным явлением, на наш взгляд, продолжает оставаться опасность того, что предложенные законопроекты не остановятся на этом разумном этапе, а сразу перейдут к радикальной унитаризации политического пространства, при формальном соблюдении демократической процедуры. Для политического режима в целом, централизация в разумных пределах была крайне необходима, потому что именно таким образом удалось предотвратить распад государства, однако политический класс должен удержаться от соблазна трансформации России в чрезмерно централизованное государство.
Сегодня можно говорить о завершении важнейшего для российской государственности этапа, который начался с создания федеральных округов, института полномочных представителей Президента РФ в них, а заканчивается формированием целостной системы федеративных отношений.
Стержень данной системы - сильный федеральный центр. Он доминирует как по властным полномочиям, так и по финансовым ресурсам. Эту модель можно охарактеризовать как унитарный федерализм. Она позволила сохранить территориальную и политическую целостность России, сделать более четким, понятным распределение полномочий между федеральной, региональной, местной властью и тем самым улучшить управляемость страной.
Правомерен вопрос: в каком направлении вести корабль российской государственности дальше? В сторону усиления унитарного начала, вплоть до полного превращения российской государственности в унитарную? Или же искать пути повышения эффективности государственно-политической системы, оставаясь на почве федерализма?
Ряд законодательных инициатив Президента Российской Федерации В. В. Путина в отношении трансформации основ отечественного федерализма - образование федеральных округов, изменение принципов формирования Совета Федерации, модификация института полномочных представителей президента и создание механизма для досрочного прекращения полномочий региональных органов власти – стали следствием «путинской трансформации».
РОССИЯ В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В 1989 г. мир стал свидетелем начала процесса радикальных политических перемен в отношениях между Востоком и Западом, включая демонтаж берлинской стены, исчезновение однопартийных коммунистических режимов по всей территории Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), преобразование республик бывшего Советского Союза в независимые государства и завершение раздела Европы.
За полтора десятилетия после окончания холодной войны мир коренным образом изменился. Все более неустойчивой становится разбалансированная система международных отношений. Блоковые стимулы поведения перестают работать, а другие пока не оформились. В этих условиях многие государства начинают переосмысливать свои интересы. Внешнеполитическая самостоятельность России воспринимается ее политической элитой как безусловный императив. Как отмечает министр иностранных дел России Сергей Лавров в современном глобализирующемся мире далеко не все могут себе позволить самостоятельность во внешней политике. «Для нас это - вопрос ключевой, вопрос суверенитета. Наша страна не подходит для того, чтобы ею или ее внешней политикой управляли извне. Россию порой упрекают в том, что она пытается жить в нескольких цивилизационных измерениях. Но именно так - на стыке цивилизаций – она всегда существовала. Мы не пытаемся всем нравиться - просто исходим из своих, понятных прагматических интересов[149]».