2.5. РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ
Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности.
Конституцией в ст.1 установлена в Российской Федерации республиканская форма правления, главным признаком которой является выборность и сменяемость главы государства, а в ст.10 закреплено, что «государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Носителем законодательной власти в Российской Федерации и представительным органом является Федеральное Собрание. Исполнительной властью наделено Правительство Российской Федерации. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного
_______________________________________________
1Миронов С.М. Десятилетие Конституции РФ и задачи совершенствования законодательного процесса. // Федерализм. № 1. 2004. С.14.
2С.М.Шахрай. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб. 2002.
судопроизводства.
Яркая отличительная черта российского варианта разделения властей - статус Президента Российской Федерации. В сильной президентской власти не только цель, стимул, мотивация, но и главное содержание действующей Конституции. Президент стал центральной фигурой новой политической системы. Его полномочия не укладываются в рамки традиционных представлений о разделении властей. Институт президента РФ нельзя отнести к исполнительной власти по образцу классических президентских республик, так как ст.110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Президент не только «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но и «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст.80). Президентская власть как бы существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью, из-за чего понимание роли Президента РФ довольно неоднозначно.
В отечественной научной литературе отсутствует согласие даже в характеристике формы правления и формы политического режима современной России. Одни авторы называют республику «суперпрезидентской», другие - смешанной. Большинство же авторов говорят о смешанной, или полупрезидентской форме правления в России, о чем свидетельствует принцип разделения властей и особая роль Президента России.
Аргумент в пользу этой позиции, с которым можно согласиться, - схожесть принципа разделения властей, реализованного в действующей Конституции РФ, с современной французской моделью устройства высших государственных органов. Особенностью Пятой Республики во Франции по конституции 1958 года является ограничение компетенции парламента в законодательной сфере. Роль исполнительной власти усилена и полномочиями правительства и, особенно, значением поста всенародно избираемого президента, стоящего как бы над основными ветвями власти и имеющего широкие полномочия, вплоть до права на роспуск нижней палаты парламента.
Кстати сказать, в истории Франции такая система сыграла позитивную роль. В этой стране именно авторитет президентской власти позволил избежать политических катаклизмов в конце 50-х годов. В России в начале 90-х годов внутриполитическая ситуация отличалась нестабильностью. Конституция 1993г. принималась в условиях острейшего политического кризиса, противостояния законодательной власти и президента, и была предназначена, в том числе, снять напряженность и укрепить власть президента. Концентрация обширных полномочий в руках президента отражала реальную потребность в укреплении государственной власти. На переходном этапе сильный президент, символизирующий единство государственности, стал фактором стабильности властных структур.
Основами конституционного строя, установленными Конституцией, определено, что:
- в Российской Федерации должна существовать единая система государственной власти, обеспечивающая защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина;
- ее основу должны составлять органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Основным законом РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;
- структуру данной системы образуют федеральная государственная власть и государственная власть субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.11 Конституции РФ);
- федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Российской Федерации и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, и судами Российской Федерации (Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным).
Отметим, что Конституцией РФ к органам судебной власти отнесены и органы прокуратуры (ст.129), что не отражает действительного положения вещей. Определение природы данных органов вызывает наибольшие проблемы, поскольку они существенно отличаются от всех других разновидностей органов государственной власти1, однако их рассмотрение лежит за рамками данной работы;
- государственная власть субъектов Российской Федерации должна являться неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в Российской Федерации и распространяться на территорию субъектов Российской Федерации.
Однако перенести данные принципы из положений Конституции и законов в повседневную деятельность государства - задача очень сложная. Взаимосвязь законодательства с исполнением законов в условиях разделенной власти должна устанавливаться на основе четких правовых установлений.
С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев пишут, что «взаимодействие трех властей - процесс сложный и ответственный. На практике разделение и взаимодействие нередко оборачивается либо конфронтацией, либо недопустимыми формами зависимости и подчинения»2.
В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина принят ряд законодательных актов, направленных на совершенствование государственного устройства Российской Федерации.
Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года № 8493, с усовершенствовавшими его изменениями от 21 июня и 19 сентября 2000 года,
_______________________________________________
1 См. например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº». 2003. С.27.
2Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении властей и взаимодействии властей в России. Государство и право. 2002. № 5. С.14.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.
территория Российской Федерации была разделена на семь федеральных округов.
Как известно, Российская Федерация состоит из 89 субъектов. В их числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов.
Согласно Указа Центральный округ объединил 18 субъектов РФ (центр - г. Москва); Северо-Западный - 11 (г. Санкт-Петербург); Южный - 13 (г. Ростов-на-Дону); Приволжский - 15 (г. Нижний Новгород); Уральский - 6 (г. Екатеринбург); Сибирский - 16 (г. Новосибирск); Дальневосточный - 10 субъектов РФ (центр - г. Хабаровск).
В каждый федеральный округ назначен полномочный представитель Президента. Этим же Указом утверждено «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Задачи преобразования обозначены в преамбуле Указа - оно проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
Новая территориальная структура и полномочные представители должны способствовать сближению центра и субъектов РФ, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов РФ до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем. Кроме того, указанные должностные лица должны обеспечивать взаимодействие не только с органами власти, но и с органами местного самоуправления, политическими и иными общественными объединениями, а также религиозными организациями.
Здесь необходимо отметить, что установление подобной территориальной структуры Российской Федерации Конституцией не предусмотрено.
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» изменен порядок формирования данного органа.
Согласно Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - от законодательной и исполнительной власти. После долгих дискуссий в 1995 г. был принят Федеральный закон, в соответствии с которым в Совет Федерации были включены по должности глава законодательной и глава исполнительной власти субъекта. В итоге Совет Федерации из верхней палаты законодательного органа страны - Федерального Собрания - превратился в политический институт власти с претензиями не просто на сильное, но и порой предопределяющее влияние на соответствующие решения иных органов, в том числе Президента страны.
В то же время, в разделе втором «Заключительные и переходные положения» Конституции указано, что лишь депутаты Совета Федерации первого созыва (избранного в 1993 г.) осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Следовательно, в дальнейшем члены этой палаты должны были, как и депутаты Государственной Думы, работать на профессиональной постоянной основе.