Сложившееся положение и исправил принятый Закон, в соответствии с которым в Совет Федерации по-прежнему, как того требует Конституция РФ, входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Но теперь это уже не лица по должности, а соответственно избираемые и назначаемые представители.
Новой формой общения Президента Российской Федерации с руководителями исполнительной власти субъектов, то есть теми, кто осуществляет реальное повседневное управление делами территорий, обсуждения стратегии развития государства в целом, и проектов важнейших общегосударственных решений и законов, стал Государственный совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1602 «О Государственном совете Российской Федерации».
Этим же документом утверждено Положение о Государственном совете, в котором определено, что он является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
На совершенствование структур власти также направлена административная реформа, цель которой – сделать госаппарат компактным, эффективным и подконтрольным обществу.
На момент ее начала показатели российского государства на международном фоне (данные 2002 года) обескураживали. Россия находилась по индексу коррупции по соседству с Кот д’Ивуар, Гондурасом и Зимбабве, по индексу конкурентоспособности - рядом с Колумбией и Индией, по эффективности правительства - с Грецией и Венесуэлой, по индексу развитости государственных институтов - с Аргентиной и Вьетнамом и т.д. Главная причина этого - в России в течение всего периода реформ наблюдалось значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными изменениями во всех других сферах общественной и экономической жизни1.
В своем послании к Федеральному Собранию в 2003 году Президент РФ отмечал, что «в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеральной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти в Российской Федерации»2.
Реализация первого этапа административной реформы в 2004 году позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Вместе с тем стадии практической реализации достигла лишь
_______________________________________________
1См.: Html: / www.РСПП.Дискуссии/
2Цит. по: См.Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС. 2003. С.45.
относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации функций федеральных органов исполнительной власти и формирования их новой структуры. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер. По ряду приоритетных направлений работы не начаты или приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Кроме того, реформа затронула только федеральный уровень исполнительной власти. Административные процессы в органах исполнительной власти, а также в органах местного самоуправления плохо организованы и неэффективны. Усложненное, в том числе внутриведомственное, правовое регулирование административных процессов сделало их не только не прозрачными, но и непонятными. Отсутствуют эффективные стимулы и механизмы поддержки административной реформы на региональном и муниципальном уровнях1.
Кроме того, федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесены изменения, определяющие, что предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносится Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Положения ч.2 ст.18 указанного закона в новой редакции, предусматривающие порядок избрания глав субъектов федерации противоречат Конституции РФ, и по мнению ряда ученых, нарушают целый ряд ее статей: ч.2 ст.11 - и поэтому вступают в противоречие со ст.ст. 73 и 77, ч. 2. А также со
_______________________________________________
1 См.: Концепция Федеральной целевой программы «Административная реформа» (по материалам Министерства экономического развития и торговли РФ). // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 1. С.8.
ст.ст. 83 и 84; ст. 55, ч. 2 в связи со ст. 32, ч. 2 - и поэтому вступают в противоречие со ст. 3.
Сторонники же соответствия Конституции новых положений обосновывают это тем, что механизм выборов органов власти субъектов Федерации в Основном законе прямо не прописан. А в ч.1 ст. 77 Конституции сказано, что система органов власти субъектов устанавливается ими хоть и самостоятельно, но в соответствии с федеральным законом. Таким образом, можно прописать в этом законе любой механизм, с которым субъекты затем согласуют свое законодательство. Кроме того, в ч.2 той же статьи говорится, что органы исполнительной власти федерации и субъектов «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Таким образом, новый порядок избрания глав субъектов Федерации является реализацией этого принципа.
Однако, дело в том, что в ч.2 ст.77 говорится, что единую систему федеральные и местные органы власти образуют «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Иными словами, смысл ч.2 ст.77 как раз в том, что органы власти субъектов и центра в целом не образуют единую систему власти, а образуют ее лишь в части осуществления полномочий федерации по предметам ее исключительного и совместного ведения. Новый же порядок предполагает создание единой системы по всем предметам ведения.
Действительно, Конституция предусматривает установление общих принципов избрания местной власти в федеральном законе. Однако она категорически не предусматривает участие президента и других органов федеральной власти в самом порядке формирования этих органов.
Ч.2 ст.11 гласит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Ст.11 говорит о том, что власть в Федерации осуществляют федеральные органы власти (ч.1), власть в субъектах – органы власти субъектов, а разделение этих двух видов властных полномочий осуществляется путем разделения предметов ведения первой и второй власти. И совершенно определенно указан механизм такого разделения полномочий: органы власти субъектов «образовываются» самими этими субъектами. И это понятно, ибо какой смысл делить предметы ведения Федерации и субъектов, если федеративные органы власти образовывают и органы власти субъектов? Отсюда вывод: при реализации нового порядка выборов глав регионов субъект Федерации самостоятельно, без участия федеральной власти, организовать органы своей власти не может.
Более того, новая процедура вообще не является «выборами». Никаких выборов главы местной власти не происходит. Процедура эта, как указал В.В.Путин 13 сентября 2004 года, в точности повторяет процедуру в отношении российского премьера. Между тем о той процедуре в ст.111 Конституции сказано: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» (то же самое сказано в п.«а» ст.83). То есть, согласно данному порядку, глава субъекта федерации назначается президентом с согласия местного представительного органа власти.
Отметим также, что ст.11 относится к 1-й главе Конституции, определяющей «основы конституционного строя», и в ст.16-й этой главы говорится, что никакие положения Конституции не могут противоречить сказанному в 1-й главе. Ее положения приоритетны. То есть, недопустимо ссылаться на положения ст.77 и толковать их таким образом, что они входят в противоречие со ст.11.
Наконец, в ст.83 Конституции дан исчерпывающий список полномочий президента в отношении исполнительной и судебной власти: кого он имеет право назначать и снимать, кого представлять и т. д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя сказано, например, о полномочных представителях президента в субъектах (п.«к»). То есть, действующая российская Конституция не предоставляет президенту РФ полномочия по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию. Соответственно, в ст.84 Конституции перечислены полномочия президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Государственной Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний. А это полномочие, которое, по сути, дает право президенту отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои законодательные собрания, не может быть определено никаким иным, кроме как конституционным, путем.
Также, в соответствии с принципом народовластия, признающим, как показано выше, выборы высшим выражением власти народа, изменение порядка выборов главы субъекта допустимо только прямым народным волеизъявлением, то есть путем проведения референдумов в субъектах Федерации. В демократическом государстве, которым объявлена Россия, не предусмотрено существование органа, который имеет право на изъятие у народа права прямых выборов.