Как представляется, с юридических позиций нельзя исключать возможность оспаривания конституционности ряда положений указанного Закона в силу их уязвимости с точки зрения соответствия Конституции России.
Так, Конституция признает обязательными использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличие выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ч.3 ст.3 Конституции). Предусмотренный Законом механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления и не будет использоваться механизм свободных выборов. Это не согласуется с положениями ст.3 (ч.3), 32 (ч.2), и 130 (ч.2) Конституции. Прямым нарушением требований Конституции является и то, что в результате двухступенчатых (косвенных) выборов население лишается возможности решать путем выборов и через выборный орган вопросы местного значения районного уровня.
Другой блок положений Закона, конституционность которых может быть поставлена под сомнение, касается участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления.
Как указывалось выше, согласно Конституции местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Закон же в ряде своих норм исходит из возможности подмены органов местного самоуправления органами государственной власти или установления отношений подчиненности между указанными органами. Например, передачу полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Федерации (ч.5 ст.34), вторжение органов государственной власти субъекта Федерации в процессы назначения и освобождения от должности глав местных администраций (ст.37), подмену органами государственной власти органов местного самоуправления (ст.75).
В.И.Васильев отмечает, что «с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении. Содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе»1.
Из сказанного следует то, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку
_______________________________________________
1Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. // Журнал российского права. 2004. № 1. С.5.
главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.
Местное самоуправление, как отмечалось, – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной, что ярко выражено в вышеприведенных точках зрения. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению. Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации.
В настоящее время, как было показано выше, в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы, как на уровне федерального, так и регионального законодательства.
Поэтому не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования властных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностям и задачам российского государства, а с другой стороны, принципам Европейской Хартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечения единства системы управления государственной и общественной жизнью страны, более точного определения места и роли органов местного управления, как в системе управления, так и в процессе формирования гражданского общества.
И все же, модель реформирования системы местного самоуправления, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, по мнению ряда ученых, в том числе указанных выше, имеет серьезные недостатки и недоработки.
Считают, что она сводится к огосударствлению местного самоуправления, его трансформации в местный уровень государственной власти, что противоречит самой сути местного самоуправления как института глубоко демократического, являющегося одним из проявлений народовластия, предполагающего самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем, преимущественно местного характера. Закон во многом фиксирует уже сложившуюся практику на местах, а именно перегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, «зажим» развития по поселенческому принципу и т.п. Предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия.
Другие ученые нередко эти стороны предлагаемых реформ местного самоуправления считают позитивным решением.
Понятно, что становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса – задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня.
Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.