Согласно замечанию В.А.Ржевского, «вся компетенция, безусловно, связана с осуществлением суверенитета государства и является одной из сторон его правового статуса как верховной и полновластной организации на своей территории, независимой на международной арене. Но вместе с тем она имеет свою правовую специфику как относительно самостоятельная, подвижная форма реализации суверенитета, осуществление которой может быть распределено между несколькими субъектами»1.
Безусловно, что такое деление определяется федеративной формой государственного устройства Российской Федерации. Федерализм является определяющим не только при разделении государственной власти по вертикали, но и служит существенным фактором реального воплощения принципа разделения властей по горизонтали, выражающимся, в первую очередь, в конституционном закреплении перечня органов государственной власти и порядке их формирования.
Известная формула Д. Дж. Элейзера гласит: «Федерализм есть территориальное выражение демократии».2
2.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО
В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ закреплены конституционные принципы федерализма как основы конституционного строя. К ним относятся:
_______________________________________________
1Цит. по:Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. – М.: Изд-во РАГС, 2001. – С.69.
2Цит.по: Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации //Правоведение. 2002. № 3. С. 85.
государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
И.А. Умнова отмечает, что вопрос об определении системы конституционных принципов российского федерализма в отечественной юридической литературе является дискуссионным и предлагает не ограничиваться положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, строго придерживаясь юридической формализации данных принципов в «Основах конституционного строя». Она полагает, что по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной. И в связи с этим относит к конституционным принципам федерализма также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73) 1.
Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.5 закрепила несколько видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, автономные округа) и установила их равноправие. Тем не менее, республика в составе России признается государством, обладающим собственной конституцией и собственным законодательством (ч.2 ст.5). Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч.4 ст.5 Конституция закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч.2 ст.72 - утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются
_______________________________________________
1См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 47-48.
на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса?
Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями, поскольку были образованы в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса.
Республики также обладают некоторыми символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.
Может быть, в этой ситуации компромиссным решением будет признание положения, в соответствии с которым равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса?
Не будет ли тому подтверждением, что провозглашая равноправие субъектов, Конституция РФ особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это положение развивается в ч.2 ст.72 Основного закона.
К тому же, реализация принципа равноправия естественно предполагает соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации: народовластия, уважения прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции и федеральных законов, единства и территориальной целостности Российской Федерации, федеративного устройства, осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей и др.
А согласно современной модели Федерации, автономные округа, например, являясь равноправными субъектами Федерации, тем не менее, входят в состав краев. Сложно признать адекватной подобную ситуацию, если считать, что их правовой статус при этом тождественен.
В современных условиях понимание равноправия всех субъектов Федерации как абсолютной тождественности их правовых статусов не соответствует сложившейся ситуации. То есть, реализация конституционного принципа равноправия субъектов Федерации при условии соблюдения других конституционных норм, в первую очередь, закрепляющих основы конституционного строя, на практике приводит к нетождественности их правового статуса и позволяет говорить об асимметрии как признаке Федерации.
Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии, которые проявляются в особом виде структурной организации объектов.
Представляется, что симметричными федерациями являются те государства, территориальные образования которых, в отличие от России, имеют единый видовой статус субъектов федерации
В то же время, при исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:
- естественную асимметрию – отличия между субъектами Федерации, различными регионами государства по своему экономическому, промышленному, биологическому потенциалу, по географическим, климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и т.п.
- конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства.
Асимметричность Российской Федерации является одной из основных проблем современного российского федерализма, которая во многом предопределяет и другие проблемы федеративных отношений. Применительно к субъектам РФ асимметрия представляет собой их неравенство по отношению друг к другу, в том числе в отношениях с федеральным Центром.
Т.М.Шамба отмечает, что «ни сегодня, ни в ближайшем историческом будущем курс на преодоление асимметричности правового положения субъектов Федерации не является перспективным»1.
Однако Н.М.Добрынин считает, что «реальному выравниванию субъектов нашей «несимметричной» Федерации должен способствовать договорный процесс, который будет осуществляться в строгом соответствии с законом, раскрывающим положения Конституции»2.
Чтобы понять, о каком договорном процессе идет речь, необходимо также обратиться к Конституции РФ, ч.3 ст.11 которой гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Дело в том, что в тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым бы создавалось Российское государство. Россия – исторически сформировавшееся государство. Принятию Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Сутью договора является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центра и регионов. В тексте ч.3 ст.11
_______________________________________________
1Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М.: Изд-во МГУК. 2000. С.16.
2Н.М.Добрынин. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5. С.92.
Конституции Федеративный договор упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Из данного положения выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Помимо прочего, это положение является довольно опасным с той точки зрения, что договорные отношения возможны только между равноправными субъектами, и, следовательно, здесь презюмируются как равные: целое (Российская Федерация) и его часть (субъект Федерации). Тем не менее, в России, начиная с 1994года, Федерацией было заключено 42 договора с 46 ее субъектами1.