Часть ученых-юристов считают, что договорное распределение функций создает гибкую модель федерализма, позволяющую учитывать и согласовывать интересы федерации и ее субъектов2.
Другие полагают, что договорный процесс «постепенно превращает российское государство в договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»3.
Интересна и небезосновательна точка зрения А.Казакова, который считает, что «сама возможность таких договоров предполагает равноправие Российской Федерации и ее субъектов, что ставит под вопрос федеративный характер России, поскольку такое равноправие – отличительная черта не федераций, а конфедераций»4.
Т.Я.Хабриева пишет, что институт договоров Федерации и ее субъектов является одним из обстоятельств, осложняющих в России федеративные отношения. «Некоторые из этих договоров содержали положения,
_______________________________________________
1 См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.
2См.например: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1.
3См.например:Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М. 1996.
4Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? Федерализм. 2004. № 1. стр.31.
затрагивавшие основы государственного строя, что противоречило Конституции РФ»1.
Практика заключения двусторонних договоров между РФ и отдельными субъектами отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Конституции, не является идеальной.
Достаточно скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на уровне Федерации и ее субъектов и органами исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.
«Три главных вида несоответствия договоров Конституции РФ заключаются в следующем:
- во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами, то есть содержат положения, которые выходят за рамки ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации;
- во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а по предметам исключительного ведения Российской Федерации;
- в-третьих, в договорах и соглашениях разграничиваются полномочия, которые уже разграничены федеральными законами»2.
Подписанные договоры явились, таким образом, не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции все большей самостоятельности республик. Если
_______________________________________________
1 См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.
2Сарычева И. «Расползание» правовой системы – угроза конституционной безопасности России // Федерализм. 1997. № 4. С.129.
анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.
Например, в Договоре с Республикой Татарстан, самому договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Ряд субъектов РФ (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Удмуртия, Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и др.) в своих конституциях закрепили принцип верховенства республиканских конституций и республиканского законодательства. Опасность сложившегося положения состояла, прежде всего, в том, что открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служило основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. Асимметричность Федерации при этом практически перерастала в фактический конфедерализм. Успокаивало только то, что все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция предусматривает, что полновластием республики не обладают (ч.1 ст.74, ч.ч.1, 2 ст.75). Республика не имеет права сецессии из состава Федерации.
Государственная власть России в последнее десятилетие ХХ века оказалась неспособной выполнить свою основную функцию: обеспечить целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч.3 ст.4), сбалансировать систему внутрифедеральных отношений и административно-территориального устройства страны.
Президент РФ В.В.Путин в 2000 году, оценивая политику российских властей в начале 90-х годов, отмечает: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать Федерацию в ее границах… Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность
центральной власти»1.
Неопределенность предметов ведения РФ и субъектов РФ, института «совместного ведения», сделала невозможным правовое регулирование на их основе. Нерешенность в целом проблемы соотношения центра и мест привела к созданию Указом Президента РФ от 13 мая 2000г. федеральных округов с назначением полномочных представителей.
Представляется, что общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования. Вместе с тем, в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации.
В целом же, при реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.
Чарльз Тарлтон, на которого часто ссылаются как на одного из первых исследователей симметрии и асимметрии в федеративном государстве, пишет, что «Идеальная симметричная федеральная система представляла бы собой систему политических образований, охватывающих равные территории и население, имеющих сходные экономические характеристики, климатические условия, культурные стандарты, социальные группировки, политические институты. В модели симметричной системы каждое из отдельных политических образований оказалось бы в результате отражением важных аспектов всей федеральной системы». И далее: «В симметричной модели не существовали бы никакие значительные социальные, экономические или политические особенности, которые могли бы требовать особых форм
_______________________________________________
1Цит. по: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РАГС. 2001. С.204.
представительства или защиты»1.
В этом смысле симметрия в федерации – это не просто юридическое, а фактическое равенство субъектов федерации, которое недостижимо в ближайшей и даже отдаленной перспективе.
Часть 1 ст.26.7 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 4 июля 2003 года ввела положение, согласно которому заключение договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. То что законодатель предоставил возможность реализовать договорное право не всем регионам России, вряд ли соответствует ч.3 ст.11 Конституции РФ.
В реализации принципа равноправия существует еще одна проблема, именуемая рядом ученых «принципом этнического федерализма».
В.Н.Варламова полагает, что главный конфликт, который разрешался путем создания РСФСР и СССР, - национальный. Это обусловило создание первой в мире федерации, построенной по национальному признаку. Тем не менее, некоторые юристы и политологи расценивают указанный принцип не только как своеобразие, но и своего рода «ущербность» отечественного федерализма»2.
А.Б.Габоев пишет, что «в Конституции РФ «главным фундаментом» федерализма названо «самоопределение народов». Вместе с тем, было бы ошибкой считать этнический принцип основой российского федерализма. Утверждение принципа равноправия национальных групп делает беспочвенными споры о принадлежности территории той или иной
_______________________________________________
1Цит. по: Фарукшин М.Х. Сочетание симметрии и асимметрии как принцип федерализма. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3. С.42.
2Н.В.Варламова, О.А.Гаврилов, И.Г.Дудко и др. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Отв.ред.С.В.Поленина. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та. 2003. С.44.
национальности. Этническая государственность имеет один существенный недостаток. Она не защищает представителей той или иной национальности, не проживающих на территории соответствующего национально-государственного образования»1.
А.Н.Чертков считает, что «стратегически было большой ошибкой закладывать в основу Российской Федерации параллельно национальный и территориальный принципы построения»2.
Сложившаяся в России ситуация, когда республики, пользуясь национальным фактором, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходит статус других субъектов Российской Федерации, обусловила не только сепаратистские тенденции в ряде республик, но и вызвала противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.