Частные интересы хозяйствующих субъектов сводятся в самом общем виде к максимализации прибыли и уменьшению затрат на производство товаров, работ и услуг. Достичь баланса публичных и частных интересов – одна из основных задач государства.
В настоящее время государства, где основой экономики стали рынок, частная собственность и частное предпринимательство, играют довольно значительную роль в регулировании предпринимательской деятельности, в том числе в нефтяной промышленности. Классический пример страны, в которой государство имеет исключительное значение в развитии национальной экономики, является Норвегия.
5. Вопрос о роли государства в экономике, степени и пределах его воздействия на экономические отношения важен для характеристики непосредственно содержания правового статуса хозяйствующих субъектов. По большому счету государственное регулирование представляет собой установление рамочных условий, в которых действуют экономические субъекты. Государство обладает практически неограниченными возможностями расширять или сужать поле действия рыночных отношений в соответствии со своими целевыми установками, которые, в свою очередь, могут быть различными в силу разного рода причин как экономического, так и политического характера. Иными словами, государство устанавливает так называемые правила экономической игры[186], определяющей правила поведения субъектов экономической (хозяйственной) деятельности.
6. Правовой статус хозяйствующих субъектов, как в целом, так и НГДПК, юридически определяется нормами права. Государство, признавая хозяйствующих субъектов субъектами права, с помощью норм этого права закрепляет их правовое положение. Последнее напрямую зависит от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях хозяйствующих субъектов, гарантиях осуществления ими предпринимательской деятельности, защите нарушенных прав и свобод.
1. Значимость правовых средств, используемых государством, обусловлена тем, что именно они «связывают идеальное (цель) с реальным (результат)»[187], с помощью них достигаются цели правового регулирования и определяется его эффективность – «разумно избранные и проверенные на практике средства – залог высокой продуктивности права»[188], а значит оптимального решения социальных задач.
2. Особая роль природных ресурсов для нашей страны, сохранение государственной собственности на недра и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, повышенная опасность производственной деятельности хозяйствующих субъектов НГДПК, а также ряд других причин, обуславливают использование государством в отношении НГДПК большого количества различного рода публично-правовых средств.
Специфика публично-правовых средств определяется спецификой самого публичного права[189].
Во-первых, публично-правовые средства являются закрепленными в законодательстве инструментами управления предпринимательской деятельностью посредством наделения властными полномочиями органов публичной власти в отношениях с участием субъектов предпринимательской деятельности.
Во-вторых, основная цель, на достижение которой направлено использование средств публичного права состоит в правовом обеспечении публичного интереса[190], как «признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития»[191].
В-третьих, необходимость правового обеспечения публичного интереса определяет особенность субъектов, использующих публично-правовые средства. Субъектный состав публичных правоотношений подразумевает наличие двух категорий субъектов – управляемых и управляющих. Управляющими субъектами выступают государственные органы власти и управления, наделенные по отношению к управляемым субъектам властными полномочиями. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «своего рода “новой публичностью” является самоуправление и такая его разновидность, как местное самоуправление». Именно государственные органы власти и управления, а также органы муниципального управления наделены обязанностью по использованию публично-правовых средств. Стоит согласиться с мнением Н.Е. Карягина, А.В. Михайлова и М.Ю. Челышева, что «закрепление в законодательстве для органов публичной власти властной компетенции в сфере отношений с участием предпринимателей, а также обеспечение реализации этой компетенции мерами юридической ответственности служит важным средством государственного регулирования предпринимательской деятельности»[192].
В-четвертых, публично-правовые средства являются императивными средствами, т.к. устанавливаются в нормах права субъектами, наделенными властными полномочиями в одностороннем порядке. В основном это установление целей, принципов, обязываний, льгот, поощрений, заданий, прямых запретов, санкций. Однако нельзя не согласиться с мнением отдельных авторов, что некоторые современные публично-правовые средства не являются чисто императивными, а сочетают в себе и диспозитивное начало, например, публично-правовой договор.
В-пятых, публично-правовые средства могут иметь на предпринимательскую деятельность как стимулирующее, так и ограничивающее воздействие. Стимулирующие публично-правовые средства направлены на побуждение отдельных видов субъектов предпринимательства к осуществлению определенного рода деятельности (например, соглашение о разделе продукции является стимулирующим средством для инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов НГДПК в области недропользования). Суть ограничивающего воздействия на предпринимательскую деятельность заключается в наложении на предпринимателей субъективных обязанностей, в том числе в установлении прямых запретов (например, обязанность безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 24 Закона РФ «О недрах»), запрет осуществления действий либо бездействия хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, в том числе такие действия (бездействия), как: изъятие товаров из обращения, целью и результатом которого является создание и поддержание дефицита на рынке либо повышение цен; создание препятствий доступа на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам и др. (ст. 5 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на рынке»)).
В-шестых, публично-правовые средства находят свое закрепление в источниках публичного права, среди которых большое место занимают подзаконные нормативные акты.
В-седьмых, публично-правовые средства могут устанавливаться на различных нормативных уровнях – международном, федеральном и региональном. На федеральном уровне в соответствии со ст. 71 Конституции РФ устанавливаются основы основ – федеральная политика и федеральные программы в области экономического развития РФ, правовые основы единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики и др. Нормативное установление публично-правовых средств на региональном уровне носит ограниченный характер и должно соответствовать Конституции РФ, федеральным законодательным и другим нормативно-правовым актам.
В-восьмых, с помощью публично-правовых средств устанавливается механизм и процедуры юридической защиты всех субъектов предпринимательской деятельности.
В-девятых, публично-правовые средства воздействуют на предпринимательские отношения в комплексе.
3. Отправной точкой для создания всей системы публично-правовых средств в целях осуществления государственного воздействия на предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов НГДПК служит закрепление целей, задач и приоритетов государственной политики.
Для достижения целей и решения поставленных задач государство вынуждено создавать определенный механизм управления, в самом общем виде представляющий собой совокупность управленческих средств, посредством которых осуществляется принятие решений и достигается эффективность их реализации. Элементами механизма государственного управления являются государственные органы, действующие как «единичные структуры власти, формально созданные государством для осуществления закрепленных за ними их целей и задач»[193].
Административная реформа, которая на сегодняшний день до конца не закончена, тем не менее, привела к перераспределению властных полномочий между органами государственной власти и созданию новых государственных органов. В частности, на уровне федеральных министерств, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[194] являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, специальными полномочиями в отношении хозяйствующих субъектов НГДПК наделены Министерство промышленности и энергетики РФ и Министерство природных ресурсов РФ.