Закон «О недрах» допускает досрочное прекращение права пользования участком недр в одностороннем порядке. Недропользователь вправе отказаться от своего права в любое время, не мотивируя свой отказ . Законодательство не предусматривает никаких ограничений этого права. Отказ от права пользования недрами должен быть заявлен владельцем лицензии письменным уведомлением органов, предоставивших лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока. Владелец лицензии на пользование недрами должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии указанных обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.
Государственный орган, выдавший лицензию вправе аннулировать ее в административном порядке в случаях, предусмотренных законодательством. Перечень таких оснований является исчерпывающим (ст. 20 Закона «О недрах»).
4. В соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции – это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Применение СРП не получило в нашей стране широкого распространения. Первое соглашение по нефтегазовому проекту «Сахалин-1» было подписано в июне 1994 г. Ровно через год было заключено соглашение по проекту «Сахалин-2». К концу 1995 года было подписано соглашение по разработке Харьягинского месторождения (Ненецкий автономный округ). Указанные соглашения были заключены еще до принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», на основе Указа Президента РФ
В 1999 г., уже после принятия Закона о СРП, было подписано Самотлорское соглашение с ОАО «Самотлорнефтегаз». Но в процессе реализации данного соглашения обнаружился ряд проблем законодательного характера, не позволяющих реализовать соглашение, вследствие чего его реализация была приостановлена.
Таким образом, фактически в настоящее время СРП осуществляются только по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьягинское месторождение». При этом положения Закона о СРП 1995 года применяются к указанным соглашениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям таких соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами в соответствии с этими соглашениями. То есть в данном случае положения упомянутых договоров оказались как бы выше положений Закона о СРП. Это обстоятельство объясняется отсутствием в тот период четко сформулированных законодательных норм о СРП. В результате такого положения инвесторы по первым СРП получили определенные односторонние выгоды, что не могло не произвести негативного впечатления на общественное мнение о СРП в России.
Введение норм о СРП в российское законодательство рассматривалось как альтернатива действующему лицензионному порядку недропользования. Идея заключалась в формировании двух параллельных и равноправных режимов недропользования (лицензионного и СРП), конкурирующих между собой за инвестора, что создавало бы дополнительные стимулы к совершенствованию каждого из режимов и должно было привести к росту инвестиционной привлекательности российского минерально-сырьевого комплекса в целом, и, в конечном счете, к повышению эффективности использования природных ресурсов страны.
Однако использование правового режима СРП ограничено законодательно. Согласно п. 4 ст. Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях пользования недрами, отличных от условий раздела продукции. Подтверждением отсутствия такой возможности является проведение аукциона на предоставление права пользования участком недр в порядке, предусмотренном Законом "О недрах", и признание аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников. Закон устанавливает и иные ограничения использования режима СРП. В связи с этим вряд ли можно говорить о равноправии этих двух правовых режимов.
1. В определенной степени современная система недропользования явилась преемницей советской административно-правовой системы. Для правового опосредования отношений между государством-собственником недр и хозяйствующими субъектами (государственными предприятиями) в советский период применялся особый юридический титул - право пользования. Отношения, возникающие в рамках модели “государство – пользователь”, оформлялись посредством административных актов. В области использования недр и их ресурсов таким актом служил горноотводный акт. Механизм предоставления горного отвода не был детально разработан. В равной степени не регламентировались и полномочия органов государственного управления недрами. Согласно Основам законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, ответственность за организацию пользования недрами возлагалась на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. В качестве государственного органа, осуществлявшего выдачу разрешений на пользование недрами в виде горноотводных актов, был определен Госгортехнадзор СССР. Это обстоятельство ставило его в исключительное положение и давало ему право по существу монопольного распоряжения недрами от имени государства. По оценке Ю.К. Шафраника и В. А. Крюкова, «процедуры предоставления недр в пользование носили по существу раздаточный характер: разрешение на ведение работ выдавалось, но контроль не носил регулярного характера, а осуществлялся по мере возникновения явных отклонений от общепринятых норм и условий»[235].
Вопросы, выходящие за пределы регулирования доступа к недрам, решались на уровне министерств-недропользователей (применительно к ресурсам углеводородного сырья – Миннефтепром СССР и Мингазпром СССР). Отношения между государством и добывающими государственными предприятиями регулировались в рамках процесса согласования плановых заданий по добыче углеводородов и последующего контроля за ходом их выполнения. Система характеризовалась чрезвычайно высокой степенью огосударствления – плановое задание доводилось до соответствующего министерства, которое в дальнейшем его детализировало и доводило до конкретных нефте- и газодобывающих предприятий[236].
2. В отличие от советской лицензионная система недропользования, введенная Законом РФ «О недрах»:
- обеспечивала необходимую экономическую и юридическую самостоятельность недропользователей;
- базировалась на принципе состязательности при получении прав недропользования, реализация которого должна была осуществляться путем проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами;
- придавала «необходимую определенность горным отношения, возникающим в процессе изучения, использования и охраны недр»[237], позволяющей осуществлять государственный контроль за деятельностью недропользователей.
Для начала 90-х годов, лицензионная система недропользования стала, безусловно, прогрессивным явлением, и получила высокую оценку со стороны специалистов.
Однако практика лицензирования недропользования достаточно быстро выявила недостатки введенной системы.
В период перехода на лицензионную систему в 1992-1993 годах все действующие горнодобывающие и иные предприятия, пользующиеся недрами, получили лицензии в заявительном порядке (без проведения конкурсов и аукционов). В соответствии с п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами всем недропользователям предписывалось в месячный срок подать заявку с целью подтверждения своего права на пользование недрами. В течение трех месяцев органы государственной власти уточняли условия и сроки пользования недрами в соответствии с Законом РФ "О недрах" и выдавали лицензии.
Выданные в указанном порядке лицензии в большинстве своем не в полной мере соответствовали требованиям законодательства, в них отсутствовали такие важные условия как сроки начала работ, сроки предоставления информации на государственную экспертизу, выхода на проектную мощность, уровень добычи углеводородов, требования по рекультивации земель, ликвидации и консервации горных выработок. Выданные в первые три месяца действия Закона «О недрах» лицензии составляют почти четвертую часть (23%) от общего количества полученных лицензий. Несмотря на то, что с той поры прошло более 15 лет, последствия раннего периода лицензионной истории российского недропользования не преодолены и поныне.