Причиной такого положения вещей являлась не столько выдача лицензий с нарушением принципа состязательности, сколько предельно общее описание в законе условий лицензии, а также игнорирование существующей практики заключения договоров в области недропользования.
3. Согласно ст. 12 Закона РФ «О недрах» содержание лицензии должно включать следующие условия:
данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставившем лицензию, а также основание предоставление лицензии;
данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, предоставления геологической информации на государственную экспертизу);
условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
соглашение о праве собственности на экологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;
порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Перечисленные условия недропользования (условия лицензии) устанавливаются в различном порядке. В связи с этим условия лицензии можно разделить на разрешительные и договорные. Условия, характеризующие участок недр, цели и сроки недропользования определяются государством в одностороннем порядке на стадии разработки программы лицензирования недропользования и уточняются на стадии объявления конкурса (аукциона). Иные условия определяются по соглашению с пользователем либо вырабатываются в ходе состязательных процедур (конкурсов, аукционов).
Неравнозначность этих двух групп условий отражается также в документах, в которых они фиксируются. Первая группа условий фиксируется в титульном листе лицензии (в нем указываются данные о пользователе, цели недропользования, срок действия лицензии, место нахождения лицензионного участка, земельного отвода и перечень приложений), вторая – в договоре, заключаемом между пользователем недр и органами, предоставившими лицензию. Возможность заключения такого договора предусмотрена ч. 2 ст. 12 Закона «О недрах». Она гласит, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Фактически это единственное упоминание о договорах в федеральном законе. На практике такие договоры получили название лицензионных договоров (соглашений) в силу того, что они рассматривались как приложение к лицензии.
4. В своем развитии лицензионные соглашения прошли несколько этапов.
В первые годы внедрения системы лицензирования соглашения об условиях выполнения работ, предусмотренных лицензией, представляли собой документ, состоящий из 2-3 страниц и содержащий перечень следующих обязательств владельца лицензии:
вести работы в соответствии с требованиями действующего законодательства;
довести добычу по годам до определенного уровня;
выплачивать установленные платежи за право пользования недрами и другие налоги;
привлекать субподрядчиков по согласованию с органом, выдавшим лицензию.
Завершался документ тремя подписями представителей соответствующих органов Федерации, субъекта РФ и владельца лицензии. Это был в чистом виде административный акт, который, как правило, сопровождал лицензии по месторождениям, уже находившимся в разработке на момент принятия Закона. Первые же конкурсы, особенно проводимые с участием иностранных инвесторов, выявили полное неприятие такой формы оформления условий пользования недрами[238].
Позднее текст лицензионного соглашения расширился, в нем более подробно стал описываться участок недр, давался перечень лицензионных объектов и ограничения по глубине, приводились предполагаемые уровни добычи на весь срок или часть срока действия лицензии и основные сроки представления проектных документов и материалов пересчета запасов на экспертизу и утверждение. В соглашении также указывались обязательства недропользователя в отношении представления геологической информации, охраны окружающей среды и уплаты платежей.
Следующим шагом стала разработка типовой формы лицензионного соглашения. Так, Научным аналитическим центром регионального недропользования Ханты-Мансийского автономного округа к III и IV конкурсам лицензирования (1994-1995 г.г.) был подготовлен проект модельного лицензионного соглашения, в котором были обобщены все существующие соглашения в округе, проанализирован опыт составления соглашений за рубежом. При выработке формы лицензионного соглашения учитывалось, что необходимо четко разделить решающие и рекомендательные условия, оговариваемые в соглашении, отобразить имущественные права предприятия, учесть компьютерные технологии ведения баз данных[239]. Из приложения к лицензии в 2-3 страницы соглашение превратилось в солидный, объемистый документ, содержащий до 30 и более статей и несколько приложений[240].
Многие субъекты РФ, восполняя имеющийся на федеральном уровне пробел, в принимаемых законах о недрах и недропользовании вводили соответствующие нормы о лицензионном соглашении (договоре). Например, законодательством о недрах Республики Татарстан, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов было прямо предусмотрено, что условия пользования недрами оформляются лицензионным соглашением (договором), заключаемым с пользователем недр органами исполнительной государственной власти автономного округа и органом управления государственным фондом недр. Детально прописывались условия и порядок заключения лицензионных соглашений, а также внесения в них изменений и дополнений. В отличие от федерального закона законодательные акты субъектов РФ четко отделяли условия лицензии от условий лицензионных соглашений. Однако и в них роль последних сводилась к конкретизации условий недропользования, подчеркивалось, что подобные договоры являются неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами.
Возникало явное противоречие: с одной стороны, де-факто лицензионное соглашение представляло собой договор, так как выражало согласованную волю сторон[241], с другой стороны, де-юре являлось неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами - административного акта, условия которого должны определяться исключительно по усмотрению лицензирующих органов. Неразрывная связь лицензии и лицензионного соглашения порождало ряд проблем: невозможность оперативно изменить или дополнить условия недропользования, привлечь к недропользованию других лиц, использовать судебный порядок защиты нарушенных прав недропользователей.
Попытка снять указанное противоречие была предпринята рядом субъектов РФ. В этом плане очень показательны изменения законодательства о недрах Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа. Если первоначально в Законе Тюменской области «О нефти и газе» от 22 марта 1999 г. содержались нормы, посвященные лицензионным соглашениям (давалось понятие лицензионного соглашения, перечислялись его условия), в 2001 году эти нормы были исключены из Закона.
Более позитивна в этом отношении была законодательная практика Ханты-Мансийского автономного округа. В Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О недропользовании» от 18 апреля 1996 г. в 2002 году были внесены изменения, меняющие правовой статус лицензионных соглашений. Термин «лицензионные соглашения» был заменен термином «договор об условиях пользования недрами, заключаемый с недропользователем». В соответствии со ст. 47 Закона договорные условия пользования недрами на территории автономного округа могли оформляться в соответствии с законодательством РФ договором, заключаемым с владельцем лицензии на пользование недрами Правительством автономного округа или уполномоченным им органом исполнительной власти автономного округа.
5. В августе 2004 г. в Закон РФ «О недрах» были внесены изменения, в соответствии с которыми произошло перераспределение регулятивных, властно-распорядительных, контрольных и иных функций управления государственным фондом недр в пользу федеральных органов государственной власти. Ранее федеральный орган государственной власти (Правительство РФ или МПР РФ) вправе был принимать решение о предоставлении в пользование только участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Участки же недр, расположенные на территории субъектов РФ, предоставлялись совместным (или согласованным) решением органов двух уровней власти – федеральным и региональным. На основе принципа совместного ведения (принципа «двух ключей») субъекты РФ были вправе участвовать в определении условий недропользования, и соответственно, определять содержание лицензионных договоров. Федеральным законом № 122-ФЗ полномочия по нормативно-правовому регулированию вопросов лицензирования недропользования и предоставлению прав пользования недрами, переданы федеральным органам.