Следствием централизации государственного управления фондом недр явилась отмена законодательных актов субъектов РФ о недрах, о нефти и газе, либо их кардинальное изменение. Так, утратил силу Закон Тюменской области «О нефти и газе», Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа, отменены нормы Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О недропользовании», регулирующие порядок заключения и условия договоров о пользовании недрами. Сохранившиеся в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о лицензионных договорах, в том числе об особенностях лицензирования разработки месторождений нефти и газа, не подлежат применению в силу их противоречия федеральному законодательству.
Данный вывод находит свое подтверждение и в судебной практике. Так, судом Ненецкого автономного округа по иску прокурора округа признаны противоречащими федеральному законодательству ст. 38 и 39 Закона Ненецкого автономного округа "О недропользовании" N 416-ОЗ Закона. Данными статьями были установлены обязательные условия недропользования в целях добычи углеводородного сырья, а также пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, для захоронения вредных и токсичных веществ, промышленных отходов и сбросов сточных вод. Верховный Суд РФ, рассмотревший данное дело в кассационном порядке поддержал доводы суда первой инстанции: поскольку углеводородное сырье не входит в перечень полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, наделение органов государственной власти округа полномочиями по определению условий недропользования именно в целях добычи углеводородного сырья не соответствует федеральному закону[242].
1. Проблемы правового регулирования договоров, определяющих условия пользования недрами, кардинально решается в Проекте федерального закона «О недрах». Главной новацией проекта является замена публично-правового (административного) регулирования пользования недрами гражданско-правовым (договорным) регулированием при взаимоотношениях государства и пользователя недр как равноправных сторон. Ранее выданные лицензии, то есть права пользования участками недр и их прежняя регистрация сохраняются до истечения срока их действия.
По договору пользования участком недр одна сторона (Российская Федерация, а по участкам недр местного значения - соответствующий субъект Российской Федерации) обязуется предоставить другой стороне (пользователю недр) участок недр (участки недр) за плату во временное пользование.
Договор заключается по результатам аукциона или в соответствии с решением соответствующего органа исполнительной власти, без проведения аукциона. Аукцион проводится при заключении договора пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, а также для совмещенного пользования. Иные виды пользования недрами предоставляются в безаукционном порядке.
Условия договора пользования участком недр определяются по соглашению сторон, если соответствующие условия не предписаны федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также решением о проведении аукциона. Допускается применение примерных форм договора. Договор может заключаться на определенный и неопределенный срок. В последнем случае договор действует до момента выполнения сторонами обязательств по данному договору.
Согласно ст. 53 Проекта пользователь недр обязан:
- пользоваться участком недр в соответствии с условиями договора пользования участком недр и технической (технологической) проектной документацией, соблюдая требования по рациональному использованию и охране недр и безопасному ведению связанных с пользованием недрами работ, установленные Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами;
- сообщить другой стороне договора пользования участком недр об обнаружении в процессе проведения поисков и оценки на участке недр полезных ископаемых, не указанных в договоре пользования участком недр;
- за счет собственных или привлеченных средств производить работы по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, находящихся в пределах предоставленного в пользование участка недр, в сроки, предусмотренные договором пользования участком недр.
Пользователь недр вправе проводить комплекс работ по осуществлению соответствующего вида пользования участком недр, в том числе привлекая для осуществления таких работ юридические и физические лица на основе договоров подряда.
Проект предусматривает возможность передачи права пользования участком недр, возникшего на основании договора пользования участком недр, а также залог права (ст. 54, 55). Условиями передачи права недропользования названы:
- субъект предпринимательской деятельности должен отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр федеральными законами и решением о проведении аукциона по данному участку недр:
- необходимо получение согласия органа исполнительной власти, заключившего договор пользования участком недр.
Изменение и расторжение договора пользования участком недр допускается в случаях, предусмотренных Федеральным законом, по соглашению сторон или по требованию одной из его сторон по решению суда.
Договор пользования участком недр может быть изменен или расторгнут судом по требованию одной из сторон при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом положений Федерального закона.
К существенному изменению обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора пользования участком недр, в целях настоящей статьи относятся:
1) необходимость уменьшения площади участка недр по мере проведения поисковых работ;
2) изменение объема потребления добываемого полезного ископаемого по обстоятельствам, не зависящим от пользователя недр;
3) возникновение непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием участком недр, и возникновение чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, военных действий и иных подобных обстоятельств, что делает невозможным осуществление данного вида пользования участком недр;
4) необходимость ограниченного использования участка недр другим пользователем недр;
5) необходимость продления срока пользования участком недр в целях завершения поисков и оценки либо завершения ликвидационных мероприятий при отсутствии нарушений пользователем участка недр условий договора пользования участком.
Статьями 81-89 Проекта предусмотрены особенности договоров пользования участком недр в зависимости от видов пользования и участков недр.
В договоре пользования участком недр для геологического изучения должны быть определены:
1) плата за пользование участком недр
2) срок пользования участком недр;
3) срок подготовки проекта работ;
4) объем работ по геологическому изучению участка недр, срок их проведения (с разбивкой по годам);
5) виды полезных ископаемых;
6) состав подготавливаемой по результатам работ информации, порядок и срок ее представления в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти;
7) условия, касающиеся возможности проведения опытно-промышленных работ, включая пробную добычу полезных ископаемых, с целью выявления минерального сырья, разработки технологии его добычи и переработки.
Опытно-промышленные работы производятся в порядке, установленном соответствующими техническими регламентами, и ограничиваются указанными в договоре объемом и сроками. При этом срок опытно-промышленных работ не должен превышать три года.
В договоре пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых должны быть определены:
1) плата за пользование участком недр;
2) объем и виды разведочных работ, срок их проведения, срок подготовки и предоставления материалов по подсчету запасов полезных ископаемых на государственную экспертизу геологической и иной информации о недрах;
3) срок подготовки технической (технологической) проектной документации на разработку месторождения полезных ископаемых;
4) виды полезных ископаемых;
5) срок начала добычи полезных ископаемых;
6) срок выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель.
Пользователь недр в течение пятнадцати дней с даты утверждения в установленном порядке технической (технологической) проектной документации на разработку и обустройство месторождений полезных ископаемых направляет другой стороне договора пользования участком недр проект соглашения об изменении на основании указанной документации договора пользования участком недр с целью определения сроков пользования участком недр и ввода месторождений полезных ископаемых в разработку, сроков достижения проектной мощности, уровней годовой добычи полезных ископаемых, условий выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель.
2. Представленный в Государственную Думу законопроект подвергся серьезной критике со стороны специалистов. Так, в заключении Института государства и права РАН содержатся следующие существенные замечания в отношении нового института договора пользования участком недр.
1. В законопроекте из состязательных видов получения права пользования участками недр с целью разведки и добычи полезных ископаемых - остается только один вид – аукцион. Вместе с тем конкурс, по сравнению с аукционом (где во внимание принимается только предельный размер платы), позволяет сделать более эффективный выбор субъектов этого права, способных удовлетворять публичные интересы (развитие территории, обеспечение занятости и т.д.).