Российские нефтяные компании («ЛУКОЙЛ», «ТНК», «Сибнефть», «Сургутнефтегаз») выступили с инициативой самостоятельного строительства ряда трубопроводов (Ангарск - Дацин, Западная Сибирь — Мурманск). ОАО «НК «Роснефть» заявила о своих крупномасштабных проектах по добыче углеводородов в новых неосвоенных нефтегазовых провинциях и создании собственной транспортной инфраструктуры (транспортной системы на Северо-Западе России, включающей нефтепровод, гигантское плавучее нефтехранилище в Кольском заливе, нефтепровод с терминалом в порту Диксон, с которых предполагается транспортировать сырье с Ванкорской группы месторождений).
В России уже имеется крупный магистральный негосударственный нефтепровод, принадлежащий ЗАО «Каспийский трубопроводный консорциум», создание которого было одобрено Правительством РФ. Данный проект предусматривает строительство трубопроводной транспортной системы протяженностью 1500 км, пропускной способности – 67 млн. т нефти в год. В 2004 г. была сдана в эксплуатацию первая очередь трубопровода[255].
1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с транспортировкой нефти и газа, осуществляется рядом законов и подзаконных актов. Отдельные нормы, регулирующие деятельность трубопроводного транспорта содержатся в следующих федеральных законах:
«О естественных монополиях» от 17 августа 2005 г. N 147-ФЗ;
«О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ;
"О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. N 1 16-ФЗ;
«О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 N 115-ФЗ;
«Об экспорте газа» от 18.07.2006 N 117-ФЗ;
«Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» от 24.06.1999 N 122-ФЗ (ред. от 18.07.2005).
Порядок доступа к системе магистральных нефтепроводов регулируется подзаконными актами:
Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января 1995 года», с последующими изменениями и дополнениями;
Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 209 «О регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации»;
Положение о порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации, утв. приказом Минтопэнерго России 4 августа 1995 г., с последующими изменениями;
Положение о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов, утв. приказом Минтопэнерго России 1 сентября 1995 г. с последующими изменениями (далее – Положение о приеме и движении нефти);
Постановление Правительства РФ от 2 сентября 1997 г. № 1130 «О распределении дополнительных объемов транспортировки нефти на экспорт»;
Инструкция по учету нефти при ее транспортировке по системе магистральных нефтепроводов ОАО АК «Транснефть», утв. Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии, peг. код: ФР.1.28.2001.00274.
Регулирование доступа к системе газопроводного транспорта осуществляется:
Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества "Газпром", утв. Постановлением Правительства РФ от 14.07.1997 N 858;
Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 N 1370.
2. Комплексное регулирование имущественных и некоторых неимущественных отношений, возникающих при проектировании, создании, функционировании, реконструкции, развитии и ликвидации магистральных трубопроводов предполагается осуществлять в специальном федеральном законе «О магистральном трубопроводном транспорте». Необходимость принятия такого закона признается не столько как теоретическая, сколько как практическая задача. Следует отметить, что подобные законы имеются во многих странах СНГ. Первый специализированный Закон "О магистральном трубопроводном транспорте" был принят в 1995 г. в Республике Молдова. Затем аналогичные законы были приняты Украиной (1996 г.), Белоруссией (2002 г.) и Казахстаном (2004 г.). В 2001 г. Межгосударственная Ассамблея стран - участников СНГ приняла текст Модельного (примерного) закона "О трубопроводном транспорте".
К сожалению, принятие в России Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте» затянулось на несколько лет. В первом чтении законопроект был принят еще в 1999 г., в 2005 г. Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи возобновил работу по подготовке проекта ко второму чтению.
Отечественный законопроект состоит из 10 разделов: общие положения; государственное регулирование магистрального трубопроводного транспорта; техническая и экологическая безопасность; развитие и строительство магистрального трубопроводного транспорта; функционирование и ликвидация магистрального трубопроводного транспорта; особенности экономических отношений; регулирование земельных отношений; разрешение споров и ответственность; международное сотрудничество; заключительные положения.
Необходимо выделить ряд положений, имеющих принципиальное значение. К ним в первую очередь следует отнести:
- государственное регулирование магистрального трубопроводного транспорта;
- право собственности на магистральные трубопроводы и их системы;
- порядок доступа пользователей к магистральным трубопроводам;
- условия пользования услугами магистрального трубопроводного транспорта (договоры, тарифы, инвестиции и др.)[256].
В условиях рыночных отношений магистральный трубопроводный транспорт носит четко выраженный публичный характер. Это требование присуще внутреннему законодательству всех развитых стран Европы и Америки. Оно же является одним из условий политики глобализации экономики.
Вместе с тем стратегическое значение трубопроводного транспорта вообще, и особенно транспорта таких видов продукции, как нефть и газ, важно не только для экономики, но и для обеспечения национальной безопасности страны. Это обусловливает необходимость государственного вмешательства, контроля за функционированием системы магистральных трубопроводов. Не случайно именно это положение является одним из наиболее типичных препятствий и разногласий, которые приходится решать странам при заключении как двусторонних, так и глобальных (ВТО, ДЭХ, ГАТТ) соглашений.
Правомерность жесткого государственного регулирования определяется также спецификой и дискуссионностью трактовки принципа публичности в отношении магистрального трубопроводного транспорта. Этот принцип распространим на распределительный транспорт в полной мере. Об этом свидетельствуют нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливающие публичный характер договорных отношений в сфере розничной торговли, гостиничного сервиса услуг населению и др. При магистральном транспорте огромных объемов продукции дело обстоит иначе. Можно утверждать, что установление государственной регламентации деятельности компаний по магистрального трубопроводного транспорта независимо от форм собственности и правомерно, и необходимо.
Законопроект декларирует государственную и частную форму собственности на магистральные трубопроводы. Магистральный трубопроводный транспорт является элементом федеральной энергетической системы. В связи с этим возникает необходимость регулирования взаимоотношений государственных компаний - собственников систем магистрального трубопроводного транспорта и частных собственников отдельных трубопроводов как на этапе сооружения трубопровода и подсоединения его к общей системе магистрального трубопроводного транспорта, так и в процессе функционирования всей системы.
В законопроекте достаточно детально описан механизм регулирования экономических взаимоотношений в области магистрального трубопроводного транспорта (инвестиции, тарифы и др.).
Правоотношения между собственником магистральных трубопроводов и собственниками перекачиваемой продукции регулируются договорами, разрабатываемыми и заключаемыми в соответствии с нормами Гражданского кодекса. Наиболее сложным с правовой точки зрения является договор на транспортировку нефти. При отсутствии четкого указания на тип договора ГК РФ предоставляет право участникам гражданского оборота самим формулировать условия договора (ст. 421 "Свобода договора"). Однако эта "свобода" в условиях монопольного характера магистрального трубопроводного транспорта создает предпосылки для нарушения принципа недискриминационного доступа к "трубе". Учитывая это, в законопроекте, по мнению А.И. Перчика, необходимо урегулировать эту проблему, установив, например, требование использования типовых договоров транспортировки, разрабатываемых и утверждаемых уполномоченным органом федеральной исполнительной власти[257].
1. В соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам относиться к сфере деятельности субъектов естественных монополий и, следовательно, подпадает под действие этого закона и установленных им методов государственного регулирования такой деятельности.