3. Исследователи выделяют следующие необходимые признаки эффективной системы налогообложения:
1. Экономическая эффективность. Налоговая система должна способствовать эффективному распределению и использованию ресурсов. Это значит, что месторождения должны разрабатывать наиболее эффективные собственники — те, кто использует самые современные технологии, имеет наименьшие затраты и т.п. Применение новых технологий позволит недропользователю достичь оптимальной динамики добычи и извлечь максимальное количество нефти. Эффективный собственник будет генерировать максимальную ренту, которую он поделит с государством.
2. Прогрессивность. Изъятие ренты должно быть прогрессивным: чем выше рента, тем выше изъятия в пользу государства. Механизмы изъятия должны быть такими, чтобы прогрессивность была как между различными месторождениями (деление на «хорошие» и «плохие» месторождения), так и на любом месторождении (выше доход – больше изъятия). Желательно, чтобы прогрессивность была автоматической, т.е. налоговая система — гибкой.
Прогрессивность можно обеспечить двумя различными способами: либо установить налоговую базу пропорционально прибыли и увеличивать ставки с ее ростом, либо оставить единую ставку и менять саму базу. Естественно, эти подходы могут комбинироваться. Самым грубым способом повысить прогрессивность налоговой системы является дифференцирование ставок роялти в зависимости от уровня добычи и цен. Более тонким механизмом является налог на прибыль с прогрессивной шкалой ставок, налоговыми каникулами и ускоренной амортизацией. Идеальным прогрессивным налогом является налог собственно на сверхдоходы или на ренту.
3. Нейтральность. Налоги, как правило, влияют на принятие инвестиционных решений о начале инвестирования в разработку или об увеличении (сокращении) производства. Это особенно ярко проявляется в капиталоемких отраслях с большими сроками окупаемости проектов, к каким как раз и относится нефтедобыча. Наиболее искажающими являются акцизы на нефть, потом следуют роялти. Наименее искажающим является налог на прибыль, но и он вносит свои поправки из-за того, что приведенная стоимость амортизации всегда меньше объема инвестиций.
Очевидно, что единственным налогом, который не влияет на принятие решения о начале инвестирования в разработку месторождения, является налог на сверхдоходы, если под последними понимать ренту. Действительно, рента — это то, что остается от выручки, за вычетом затрат и требуемого уровня отдачи на вложенный капитал. Поэтому то, насколько налоговая система прогрессивна, т.е. то, как изменяется доля государства в ренте в зависимости от изменения цен на нефть, роли не играет. Если инвестор убедился, что ожидаемая доходность выше порогового уровня, т.е. его ожидаемая чистая приведенная стоимость проекта положительна, он будет разрабатывать месторождение.
4. Гибкость. Налоговая система в идеале должна быть такой, чтобы ее не приходилось пересматривать при изменении ценовой конъюнктуры; она должна гибко, практически автоматически реагировать на колебания цен. В противном случае ее придется периодически пересматривать, а любая нестабильность неблагоприятно сказывается на инвестиционном климате, увеличивает риски. Стабильность налоговой системы в нефтедобыче особенно важна из-за высокой капиталоемкости производства, больших сроков окупаемости проектов, высоких геологических рисков, связанных с неопределенностью объемов и качества запасов, а также высокой волатильностью цен на нефть.
5. Простота администрирования. После того как найдена теоретически оптимальная система налогообложения нефтедобычи, обладающая всеми перечисленными свойствами, следует задуматься о том, как она будет функционировать на практике. Описанные выше свойства налоговых систем являются желаемыми с теоретической точки зрения. Проблемы с налоговым администрированием зачастую легко могут перечеркнуть большую часть достоинств предлагаемых налогов. Чем сложнее налоговая система, тем больше в ней потенциальных лазеек для уклонения от уплаты налогов. Это предъявляет повышенные требования к квалификации чиновников налоговых органов и законодателей. В итоге на практике государствам приходится использовать достаточно грубые механизмы изъятия ренты, которые сочетают в себе компромисс между оптимальностью и простотой администрирования[278].
4. Устанавливаемая государством система налогообложения должна учитывать объективные природные и организационно-технические особенности освоения нефтяных и газовых месторождений.
Разработка месторождений нефти и газа характеризуется четко выраженной неравномерностью уровней добычи. Освоение любого месторождения нефти и газа проходит три стадии: растущая добыча; период относительно стабильной добычи («полка»); период падающей добычи. Длительность этих периодов колеблется в различных пределах главным образом в зависимости от размеров месторождения. Однако достаточно типичными являются: 3-5-7 лет – период роста добычи; 5-10 лет – полка; период падающей добычи, который растягивается в зависимости от конъюнктуры на 10-15-25 и более лет.
Единственной мерой, позволяющей устранить влияние неравномерности уровня добычи на текущие результаты производственно-хозяйственной деятельности предприятия, является введение неравномерной, динамичной системы налоговых ставок.
Значительное влияние на формирование потока наличности оказывают технологические особенности нефтегазодобычи. В первые годы после получения лицензии идет процесс строительства нефтепромысловых объектов, бурятся скважины, наращиваются основные фонды. При этом постепенно начинает увеличиваться и добыча нефти. В результате удельные затраты на тонну нефти в первые годы промышленной добычи начинают резко уменьшаться. Этот период обычно занимает 5-7 лет. Затем наступает период стабильной добычи, капвложения практически уже завершены, удельные затраты остаются на низком уровне. Этот период также длится примерно 5-7 лет. Затем добыча начинает падать, что приводит к возрастанию удельных затрат. По мере снижения объемов добычи эксплуатационные расходы хотя также снижаются, но значительно медленнее, так как снижение добычи нефти сопровождается ростом обводненности скважин. В результате общий объем извлекаемой жидкости почти не меняется. Добыча нефти на этом этапе ведется до того момента, пока это выгодно для недропользователя[279].
Все фискальные инструменты для отраслей, имеющих рентный характер, можно разделить на два вида:
1) общие налоги, которые действуют в отношении всех видов предпринимательской деятельности в стране. К ним относятся налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, налоги на заработную плату, социальные отчисления и др.;
2) специальные налоги, которые отражают рентный характер доходов в отрасли. В мировой практике такими налогами являются бонусы, роялти, акцизы, специальный налог на сверхдоходы.
Рассмотрим более детально специальные налоги применительно к добыче нефти, исходя из указанных выше характеристик налоговой системы.
Бонусы являются разовыми платежами и выплачиваются, как правило, при получении лицензии и (или) при наступлении определенного события в процессе реализации проекта — наступлении нового этапа разработки, выходе на некоторый уровень добычи и т.п. В законодательстве о недрах Российской Федерации бонусы именуются разовым платежами за право пользования недрами (ст. 40 Закона РФ «О недрах»).
Существует ошибочное мнение, что при проведении аукционов по лицензиям на разработку нефтегазовых месторождений государство получит наиболее эффективное распределение ресурсов, а с помощью бонусов изымет ту часть ренты, которую недополучает в виде налогов. Это было бы справедливо, если бы существовала полная определенность относительно объема и качества запасов, цен на нефть, процентных ставок и т.п. Только в этом случае компании были бы готовы платить за месторождение столько, сколько оно реально стоит.
В реальности нефтегазодобыче присуща высокая неопределенность, поэтому заявки претендентов на аукционе всегда значительно ниже собственных оценок стоимости проекта. Как показывает практика, в первую очередь на примере США, бонусы не служат значительным источником финансовых поступлений для государства, особенно если сравнивать их с роялти и налогом на прибыль.
Аукционы также не всегда приводят к эффективному распределению ресурсов. Иногда, компании с более высокими издержками и стоимостью капитала и, следовательно, генерирующие меньшую ренту выигрывают аукцион просто потому, что у них больше денежных средств, или потому, что они неверно оценили месторождение. В этом смысле бонусы — неэффективные платежи.
Ясно, что с увеличением текущих цен на нефть компании будут готовы заплатить за конкретное месторождение больше. Однако поскольку при оценке стоимости проекта они, как правило, ориентируются на средние цены, бонус будет изменяться медленнее, чем текущая цена. Кроме того, бонус — разовый платеж, он не может быть изменен после того, как его заплатили, а цены вдруг неожиданно выросли. Это означает, что бонус - регрессивный и негибкий механизм изъятия ренты.
Бонусы часто являются хронологически первым видом платежа, который инвестор вынужден платить не только до начала добычи, но еще до того, как он убедится в наличии коммерческих запасов. С учетом неопределенности, для него это самый неудобный платеж. Однако после того как он сделан, он уже не влияет на принятие инвестиционных решений, и в этом смысле бонусы обладают свойством нейтральности.