– геологические: снижение разведанных запасов нефти, вызванных в первую очередь, сокращением объемов геологоразведочных работ; снижение экономической эффективности освоения сырьевой базы в связи с ухудшением ее качественных характеристик, а именно, высокой долей трудноизвлекаемых запасов, усложнением горно-геологических условий их залеганий (19% запасов нефти находится в подгазовых зонах, 14% относятся к тяжелым и высоковязким сортам); значительное число мелких месторождений[52] (около 80% месторождений, стоящих на государственном балансе), с извлекаемыми запасами до 10 млн. тонн нефти; высокая степень выработанности (примерно на 48%) эксплуатируемых запасов нефти, в том числе наиболее крупных и высоко продуктивных месторождений; снижение продуктивности действующих нефтяных скважин; снижение качества добываемой нефти (рост обводненности до 82%), что обуславливает высокий процент (до 30%) простаивающего фонда скважин (из-за низкой рентабельности), ведущий к разбалансированию систем разработки месторождений и потерям (порядка 7%) извлекаемых запасов нефти в пластах;
– технологические: недостаточные темпы ввода новых месторождений; высокий износ основных фондов, несовершенство применяемых технологий (по оценкам специалистов, основная часть технических средств имеет износ более 50%, только 14% машин и оборудования соответствует мировым стандартам), а также неразвитость внутреннего рынка нефтяного оборудования;
– экономические[53]: отсутствие эффективного механизма, стимулирующего массовое применение новых методов повышения нефтеотдачи пластов и вовлечения в разработку трудноизвлекаемых запасов; расположение разведанных нефтяных запасов (80%) в удаленных и северных районах страны, а также на шельфах морей, что сильно усложняет добычу, приводит к колоссальным масштабам ее дальних перевозок, увеличивает стоимость транспортировки сырья к перерабатывающим предприятиям и конечным потребителям; отсутствие источников инвестиций; высокий уровень монополизации нефтяного комплекса в целом.
10. Современные условия функционирования хозяйствующих субъектов НГДПК для достижения экономической эффективности производственной деятельности по добыче нефти требуют от них значительных предварительных капиталовложений. Это обуславливает наличие в данной сфере инвестиционных отношений, которые регулируются правовыми нормами, содержащимися как в общих нормативных актах, так и специальных, в частности, в Федеральном законе от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[54], Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»[55].
11. Капиталоемкость производственной деятельности по добыче нефти не исключает ее высокой прибыльности. И то, и другое является причинами высокой степени монополизации нефтяной промышленности и вхождения хозяйствующих субъектов НГДПК в состав крупных интегрированных корпоративных структур (холдингов, финансово-промышленных групп), которые были образованы в результате приватизации и составляют сегодня ¾ от всего числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих добычу нефти. Доля независимых хозяйствующих субъектов в НГДПК невелика. Субъекты малого предпринимательства занимаются эксплуатацией мелких месторождений, часто с низким дебитом и невысоким качеством нефти.
Организационная структура НГДПК дает основание включить в состав его правовой организации нормы, регулирующие: отношения, возникающие в связи с защитой конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[56], Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[57]); приватизацию государственного имущества предприятий НГДПК (Указ Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»[58]); отношения между основными, дочерними и зависимыми хозяйствующими субъектами, а также между участниками финансово-промышленных групп (Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»[59], Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»[60], Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах»[61], Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденное Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий»[62]); отношения с участием субъектов малого предпринимательства (Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»[63], Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[64]).
12. К факторам, влияющим на особенности правовой организации отраслевых промышленных комплексов, нами отнесена государственная экономическая политика.
Экономическая политика[65] – основа функционирования любого государства, в том числе и России. На государственной экономической политике, согласимся с Е.П. Губиным, базируется государственное регулирование экономики, потому что любой деятельности, в том числе и такой сложной, как государственное регулирование, не может не предшествовать формулирование определенных целей, задач, направлений, средств реализации[66].
В нашей стране складывается определенная практика выражения и закрепления государственной экономической политики в официальных документах, таких как ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, государственные программы, концепции, стратегии, утверждаемые Президентом РФ и Правительством РФ. В частности, применительно к настоящему времени государственная экономическая политика России отражена в: Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ на 2007 г.[67], Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р[68], Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24[69], Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024[70], Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198[71] и др.
Выраженная и закрепленная в обозначенных правовых формах государственная экономическая политика становится частью правовой организации отраслевых промышленных комплексов.
13. Структурной составляющей государственной экономической политики выступает промышленная политика страны, которая призвана конкретизировать движение государства в области промышленного производства материальных благ, в том числе в отношении отдельных отраслевых промышленных комплексов.
Принципиальные положения промышленной политики государства в отношении НГДПК закреплены в Энергетической стратегии РФ на период до 2020 г[72]. и Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). В соответствии с указанными документами ее стратегической целью является поддержание перспективного объема добычи нефти в пределах 490 млн. т. в 2010 г. и увеличение добычи до 520 млн. т. к 2020 г.
Стратегические задачи промышленной политики: обеспечение необходимой структуры запасов (в том числе территориальной), плавное и постепенное наращивание добычи со стабилизацией ее уровня на долгосрочную перспективу, которые должны быть решены путем: осуществления и развития добычи нефти в традиционных нефтедобывающих районах, таких как Западная Сибирь, Поволжье, Северный Кавказ, так и в новых нефтегазовых провинциях: на Европейском Севере (Тимано-Печорский район), в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, на юге России (Северо-Каспийская провинция)[73]; формирования новых центров нефтяной промышленности в Восточной Сибири и Республике Саха (Якутия), на шельфе острова Сахалин, в Баренцевом море, российском секторе Каспийского моря; интенсивного проведения геологоразведочных работ; использования в отрасли научно-технического прогресса в отношении совершенствования методов бурения, воздействия на пласт, увеличении глубины извлечения запасов и внедрении других прогрессивных технологий добычи нефти, которые позволят сделать экономически оправданным использование трудноизвлекаемых запасов нефти.
Учитывая обозначенную нами специфику производственной деятельности хозяйствующих субъектов НГДПК, а также условия их функционирования, включая существующие на сегодня неблагоприятные факторы, Энергетическая стратегия РФ до 2020 г констатирует, что отрасли необходимы:
– значительная интенсификация геологоразведочных работ, чтобы обеспечить необходимый прирост добычи из неоткрытых пока месторождений. Государственная программа лицензирования недр должна с учетом вероятных рисков обеспечить достижение необходимых для устойчивого развития отрасли уровней геологоразведочных работ и объемов инвестиций в них[74];