Последние два вида социальных учреждений обеспечивают временное проживание несовершеннолетних до решения вопроса об их возвращении в семью либо о передаче органам опеки и попечительства для устройства в государственные воспитательные учреждения.
Далее в ст.4 Закона перечислены органы образования, опеки и попечительства, занятости, также входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений. Обращает на себя внимание тот факт, что органы внутренних дел стоят в перечне на последнем месте. В связи с чем следует заметить, что это означает кардинальное изменение подходов к решению проблемы профилактики правонарушений несовершеннолетних: приоритет принадлежит теперь мерам социальной реабилитации, а не средствам уголовно-правового воздействия. С другой стороны, видимо, именно на этом основании милиция отгораживается от проблем ранней профилактики, участковые не считают нужным вмешиваться в «семейные разборки» и в результате через несколько лет налицо глубокая социальная дезадаптированность и запущенность подростков из таких семей.
Статьи 14 и 15 Закона посвящены органам управления образованием. На наш взгляд, необходимость четкого разграничения сфер ведения между ними и органами социальной защиты населения назрела уже давно. В частности, в отношении детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, склонных к совершению правонарушений, свою работу проводят учреждения обоих ведомств. Однако Закон совершенно определенно ограничил функции органов образования решением вопросов обучения несовершеннолетних. Конкретно поставлены задачи развития сети специализированных учреждений открытого и закрытого типа для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях обучения и воспитания, и интернатных учреждений для устройства детей, проживание которых в семье невозможно, и эти учреждения переданы органам опеки и попечительства. Образовательные учреждения также выявляют несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, организуют досуг и кружковую работу.
Думается, однако, что в разграничении функций органов социальной защиты населения и органов управления образованием необходимо на практике сделать еще один шаг, а именно передать функции опеки и попечительства в ведение управлений социальной защиты населения. Передача этих функций представляется вполне целесообразной, поскольку именно учреждения социальной защиты, чаще всего центры социальной помощи семье и детям, первыми получают информацию о неблагополучии в семье (смерти или болезни родителей, беспризорности детей и т.д.) и могут оперативно принять необходимые меры. Образовательные же учреждения в поле зрения удерживают детей только школьного возраста и реагируют, как правило, только на длительное непосещение ребенком занятий. Возможно, задачу постоянного устройства детей, оставшихся без попечения родителей или попавших в социально опасное положение, также со временем следует передать в ведение органов социальной защиты, как и функции опеки и попечительства. В реальных жизненных ситуациях социальное неблагополучие, неустроенность детей порождает целый комплекс проблем, которые более эффективно могут быть решены в рамках одного ведомства.
В то же время можно только приветствовать предусмотренную законом возможность развития сети кружков и секций для организации досуга в системе разных ведомств.
Статьи 20 и 21 определяют задачи органов МВД по профилактике. К их ведению отнесена работа с десятью категориями несовершеннолетних, указанных в ст. 5 Закона. Заметим, что ст.5 четко определяет категории таких лиц, при этом те, кто освобожден от уголовного наказания, должны обязательно пройти социальную реабилитацию. К ведению милиции отнесена также работа с неблагополучными семьями, в которых родители не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению или содержанию детей, отрицательно влияют на их поведение или жестоко обращаются с ними.
Статья 6 определяет основания проведения профилактической работы. На первом месте – собственное заявление несовершеннолетних или их родителей об оказании им помощи по вопросам, входящим в компетенцию органов системы профилактики. Далее приведен исчерпывающий перечень оснований, по которым возможно начать индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетним и его семьей. Это представляется весьма важным, так как исключает безосновательное вмешательство в жизнь семьи, имеющей право на воспитание детей в соответствии со своими представлениями и идеалами. Проведение индивидуальной профилактической работы ограничено также по срокам (ст. 7).
Права несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики, предусмотрены ст.8 Закона, и среди них - право на гуманное, не унижающее человеческое достоинство, обращение, право на уведомление родителей и право на обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики.
Статья 9 Закона предусматривает гарантии его исполнения. Это прежде всего возможность защищать права и законные интересы несовершеннолетних в судебном порядке, а также обязанность взаимного информирования органов системы профилактики о трудных жизненных ситуациях или социально опасном положении, в котором могут оказаться несовершеннолетние. Дети не должны «выпадать» из сферы деятельности учреждений, осуществляющих социальную реабилитацию, это залог своевременности оказания необходимой помощи.
В главе Ш Закона детально регламентируется помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Эта серьезная мера воздействия используется, когда иные способы социальной реабилитации оказываются неэффективными.
Дальнейшее развитие системы законодательства, которое регулирует отношения, связанные с осуществлением профилактики правонарушений несовершеннолетних, предполагает принятие Основ законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации, находящихся в настоящее время в стадии разработки и обсуждения. Этот нормативный акт, в случае его принятия, сделает систему правового регулирования профилактической работы с несовершеннолетними завершенной и позволит строить ее на принципах гуманности и обеспечения условий для позитивного развития личности несовершеннолетнего.
Е.В. Жижко*
ИМИДЖ ФОРМАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ПОСРЕДНИЧЕСТВА
КАК ПРОБЛЕМА АДАПТАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ
К РЫНОЧНОМУ ТИПУ ЗАНЯТОСТИ
Поддержка данного проекта была осуществлена Московским Общественным Научным Фондом за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных Штатов Америки (USAID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самим автором, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Московского Общественного Научного Фонда.
Постановка проблемы. Реформирование российской экономики породило ряд социально-экономических проблем, одна из которых - безработица - достаточно новое, непривычное явление для российской социально-экономической жизни, к тому же имеющее для массового сознания россиян отрицательный эмоционально-оценочный акцент как факт "загнивающей" экономики, которая бывает "только у них, а не у нас".
Для специалистов же (как экономистов, так и социологов) безработица – это неотъемлемый элемент рыночного хозяйства (ресурс рабочей силы или превышение предложения рабочей силы над спросом на неё, что полезно для работодателей, поскольку косвенно способствует укреплению дисциплины и улучшает отношение к труду) [3; 4; 9; 10; 12]. В то же время обществу безработица не выгодна ни в социальном, ни в экономическом, ни в политическом плане, ведь её рост порождает целый комплекс проблем. Бюджеты теряют налогоплательщиков, предприятия - профессиональные кадры; профессиональная пригодность работников уменьшается вплоть до полной непригодности к выполнению определенных функций. Сокращается покупательная способность населения. Увеличивается риск социальной изоляции и маргинализации. Дополнительные финансовые расходы на поддержку и переобучение безработных усиливают налоговое бремя. Статистика показывает, что рост безработицы увеличивает число разводов, заболеваний. Опасным для общества следствием безработицы является обострение криминогенной ситуации [2; 8; 14; 15]. Безработица усиливает социальное расслоение общества и отбрасывает многих из тех, кто потерял работу, в самый низший по социальному статусу слой населения. У этой части населения накапливается ненависть к "богатым" и "реформаторам", которых они считают виновниками своих страданий, возникает соблазн восстановить "социальную справедливость".
Кроме того, в результате безработицы усиливается социальная напряженность. Причем не только среди фактических безработных, но и среди занятых работников, поскольку срабатывает так называемый демонстрационный эффект - постоянная угроза оказаться безработным. Рынок труда в современной России очень динамичен и тонко реагирует на любые экономические изменения, вероятность сохранения работающими своего прежнего статуса неуклонно уменьшается по всем категориям. Заметно ухудшилась ситуация в области охраны труда, защиты трудовых прав. Повышается мобильность внутри категорий занятых. В дореформенное время человек мог прочно идентифицировать себя со своим рабочим местом и не предполагал его менять, а работа была поистине правом собственности, государство - её гарантом. Сейчас ситуация резко изменилась, почти вдвое возросла вероятность смены работы. Социальная защищенность в наши дни зависит не от возможности удержаться на одной работе с момента завершения образования, а от способности находить работу на протяжении всей жизни.