2. Системный подход как метод управления 27 (стр. 21 из 41)

Рассматривая второй уровень декомпозиции системы, изображенной на рисунке, заметим, что при декомпозиции частной собственности на собственность физических и юридических лиц, существуют сложности при декомпозиции муниципальной собственности. Дело в том, что Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает разграничение муниципальной собственности, хотя существует несколько мнений об уровнях местного самоуправления и, следовательно, каждый уровень управления ставит вопрос о передаче причитающейся ему собственности, которой он хотел бы управлять или, по крайней мере, реализовывать свои властные полномочия.

III

Примечание: З - земля и другие природные ресурсы; И - имущество унитарных предприятий и учреждений, паи и доли; К - казна (бюджет и все остальное); Л - личная собственность; ИП - индивидуальное предпринимательство; Х - хозяйство без образования юридического лица; П - производственные кооперативы; НО - некоммерческие организации; О - общества; Т - товарищества.

Рис. 8.1.1 Структура собственности как объекта управления.

Так, одни исследователи считают, что многоуровневое местное самоуправление должно состоять из таких элементов как: микрорайоны в городах, деревни, села (первый уровень) и сельсовет, район, город — второй уровень. Другие высказывают точку зрения, при которой местное самоуправление может иметь отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Всякие объединения сел и городов преследуют административные, экономические и другие цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.

На практике с проблемами разграничения объектов управления сталкиваются все юридически оформившиеся органы самоуправления всех уровней: по поводу центральных районных больниц, расположенных в городах спорят город и район, а в муниципалитеты в городах районного подчинения (или в районах крупных городов) требует наделить их соответствующим муниципальным имуществом, расположенным на их территории. И, надо сказать, процесс этот должного разрешения не получает.

Разграничение же государственной собственности по уровням (федеральный уровень и областной) регламентировано достаточно полно. Процесс этот идет непрерывно, исходя из принципа, по которому все изначально объявлено Федеральной государственной собственностью, но по просьбе субъекта федерации часть собственности (не входящего в перечень имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности) может быть передано в государственную собственность субъекта федерации решением правительства РФ.

Состав муниципальной собственности также может формироваться из состава государственного имущества субъекта федерации, по его решению в ответ на просьбу о передаче со стороны муниципалитета. Кроме того, существует перечень объектов, которые по факту считаются муниципальными в процессе разграничения государственной собственности.

Более подробно рассмотрим структуру муниципальной собственности, изображенной на рис. 8.1.2.

Как видим, в состав муниципальной собственности входит земля как почва, обеспечивающая сельскохозяйственную деятельность, как поверхность для размещения различных объектов и как место нахождения природных ресурсов и т.д.

Рис. 8.1.2. Структура муниципальной собственности

Кроме земли, в структуре собственности выделены имущество и казна. И, если имущество состоит из собственности, закрепленной за юридическими лицами (учреждениями и унитарными муниципальными предприятиями), то казна представляет собой бюджетные средства и все остальное, что не вошло в состав земли и имущества (Ст.214 [7]).

Подобный подход позволяет системно представить собственность муниципального образования и избежать ошибок при разработке местных законов по управлению муниципальной собственностью.

8.2. Модель структуры государственного управления экономикой

Известно, что смешанная экономика имеет своей материальной основой многосекторную систему хозяйства, главным признаком которой является плюрализм форм собственности. В этой связи поддержание определенного баланса между различными формами собственности, позволяющими их хозяйствующим субъектам наиболее успешным образом конкурировать друг с другом, является одной из важных задач современного государства.

Выступая как отношение государства к капиталу, государственная собственность в то же время оставляет само предприятие, куда вложен капитал, достаточно свободным от государства, — взаимоотношения между предприятием и государством строятся и регулируются на основе закона.

Таким образом, разгосударствление общественной собственности, произошедшее в России, сузившее размеры государственного сектора экономики и создавшее многообразные негосударственные формы имущественных отношений, привело к тому, что:

во-первых, государство перестало быть монопольным собственником всего имущественного комплекса страны и его единственным управляющим;

во-вторых, наряду с сохранением объектов прямого государственного управления (государственной собственностью) сформировался негосударственный сектор экономики, по отношению к которому, государство может осуществлять лишь общерегулирующие функции;

в-третьих, падение значения роли государства, как субъекта, управляющего экономическими процессами, в связи с уменьшением размеров государственного сектора, поскольку оно компенсируется возрастанием роли и функций участников общественного производства в регулировании хозяйственных процессов;

в-четвертых, изменение соотношения таких функций государства, как прямое управление имущественным комплексом (натурально-вещественное) государственного сектора и косвенное его регулирование (денежно-стоимостное). В условиях становления рынка наблюдается тенденция к возрастанию доли денежно-стоимостных функций в арсенале средств и механизмов воздействия государства на экономику.

Если речь вести об управлении государственным имуществом, то там, где государство является собственником и само осуществляет управление своим имущественным комплексом, т.е. является хозяйствующим субъектом, его воздействие на экономические процессы могут быть наиболее существенными. В этом качестве государство и планирует, и регулирует воспроизводство своей собственности, интересы реализации которой связаны с выполнением общегосударственных задач и экономической целесообразностью. По отношению к предприятиям, находящимся под прямым государственным управлением (считает Б.З. Мильнер), государство как собственник должно использовать всю гамму доступных ему методов и средств. К ним можно отнести: субсидии и льготы государственные инвестиции, закупки для государственных потребностей и прочее. Министерствам правительство делегирует такие права, как заключение договоров с руководителями предприятий, организаций; утверждение уставов предприятий, организаций; заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров; другие функции (например, представительство интересов, организация акционирования, учреждение предприятий) с согласия хозяйствующих субъектов.

Правда подобная система “делегирования полномочий” не обеспечивает должного эффекта от использования государственной собственности, более того государство является фактически единственным собственником, “отстраненным” от распределения и присвоения доходов со своих средств производства, а имущество его стало наименее управляемым. Наиболее перспективным является введение в практику института поверенного в полномочиях государства в отношении его собственности, базирующегося на договоре между собственником и поверенным.

Как же государство управляет в этом случае закрепленными пакетами акций, которые размещены в России на около 2000 предприятиях? Как свидетельствует статистика, все 100 % представителей государства — чиновники, которые по совместительству (без оплаты), естественно плохо, выполняют эту функцию. Основными недостатками института представителей государства являются следующие: нерегулярная работа в акционерном обществе; самоустранение министерств и ведомств от работы по назначению представителей государства; нерегулярная отчетность представителей государства; самоустранение представителей государства по причине недостатка полномочий по воздействию на текущую деятельность акционерных обществ; нарушение представителями государства порядка согласования своих действий в органах управления; нарушение представителями государства полученных инструкций и голосования; слабая профессиональная подготовка управляющих; противоречие с законом “Об основах государственной службы в Российской Федерации” в части выполнения функций управляющих чиновниками.