Теория прокурорского надзора опирается на основные положения, разрабатываемые общей теорией права и государственным правом.
В-четвертых, прокурорский надзор – правовая дисциплина, позволяющая овладеть студентам знаниями основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры.
Раздел 2. Этапы исторического развития прокуратуры.
Концепция прокурорского надзора на современном этапе
Самые мудрые законы оставались бы пустой декларацией без механизма наблюдения за их исполнением. Первоначально функцию наблюдения за исполнением законов, преследования тех, кто его нарушает, непосредственно осуществлялась носителями верховной власти (королями, князьями, суверенами), их наместниками. Усложнение социальной жизни, развития государственных и правовых систем приводит к выделению этой функции и органов, ее осуществляющих.
Слова “прокурор”, «прокуратура» имеют своим корнем латинское «procuro», что буквально означает: «забочусь», «управляю». Как специальный орган по надзору за расследованием и рассмотрением уголовных дел прокуратура впервые возникла во Франции в XIII-XIV вв. И не случайно, что к опыту этой страны обратился в свое время Петр I, который при создании в 1722 г. российской прокуратуры, в частности, заимствовал из Франции наименование высшего должностного лица, призванного надзирать за исполнением законов, - «генерал-прокурор». Первая попытка создать всеобъемлющий контрольный орган относится к 1711 г., когда Петр I одновременно учреждает должности сенаторов и фискалов. Фискал обязывался «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також – в сборе казны и прочего». В случаях выявления «неправды», т.е. правонарушений, фискал должен был невзирая на лица призвать виновного в Сенат и там его уличить. Во главе фискальной службы стоял «обер-фискал». Параллельно с развитием фискальной службы шел поиск более совершенных форм контрольной деятельности, прежде всего в направлении усиления ее публичности, гласности. Заметным шагом на этом пути было учреждение еще в 1715 г. должности генерал-ревизора, по оценке историков, прямого предшественника генерал-прокурора. Должности генерал-прокурора и обер-прокуроров были учреждены Петром I 12 января 1722 г. (с 1996 г. эта дата отмечается как «День работника прокуратуры РФ»). А 27 апреля 1722 г. последовал указ «О должности генерал-прокурора», подробно регламентирующий деятельность нового учреждения. Для определения статуса, характера деятельности и функций генерал-прокурора Петр I избрал такую лаконичную, но весьма емкую и выразительную формулировку: «сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных». В указе говорилось о конкретной государственной должности, но фактически им создавалась целая система, которой стали познадзорны как центральные, так и местные органы. Высоко ставил Петр I созданную им прокуратуру, свидетельствует такая норма его указа: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». После смерти Петра I судьба прокуратуры складывалась непросто. Прокуратура хирела в годы ослабления российской государственности, когда наблюдались неразберихи и сумятица в государственном устройстве и управлении, а политика во многом определялась капризами монарха и интригами в его ближайшем окружении (годы правления Екатерины I, регентства Анны Леопольдовны). Когда российская государственность находилась на подъеме, когда интенсивно совершенствовалось законодательство, ограничивался в какой-то мере произвол всесильных магнатов и чиновников, для прокуратуры наступали лучшие времена, ее роль в жизни общества резко возрастала (правление Екатерины II). Дореформенная (имеется в виду судебная реформа 1864 г.) прокуратура была в большой силе, она занимала очень видное место в механизме государственного устройства, организации власти и управления. В годы судебной реформы 1864 г. в России был воспринят западноевропейский вариант организации прокуратуры, ее надзорные функции резко ограничились, и она превратилась в основном в орган уголовного преследования. В ноябре 1917 г. российская прокуратура была в очередной раз упразднена. Но уже 1922 г. она опять восстанавливается с функциями как надзора за исполнением законов, пока ограниченными, так и уголовного преследования. Должности Генерального прокурора и наркома юстиции совмещались. С 1933 г. прокуратура действовала как самостоятельная, независимая от других ведомств государственно-правовая структура. Постепенно происходит расширение функций и полномочий, усиление подконтрольности этого надзорного органа законодательной ветви власти, что нашло отражение в нормативно-правовых актах, принятых в 1955 и 1979 гг. В январе 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре РФ». В существенно обновленной редакции ноября 1995 г. он действует в настоящее время. В соответствии с ним прокуратура – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также выполняющая иные функции (ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоит в том, чтобы определить:
- степень эффективности сложившейся системы принципов, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;
- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;
- место органов прокуратуры в системе государственных органов, носят ли они самостоятельный или соподчинительный характер с другими государственными органами;
- соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов прокуратуры;
- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации правовой реформы в РФ;
- конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию организации и деятельности органов прокуратуры.
Раздел 3. Основные направления деятельности.
Задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры
Закон «О прокуратуре» от 17 ноября 1995 г. четко определил статус и полномочия прокуратуры РФ, В нем закреплен основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющая от имени РФ надзор за исполнением законов, действующих на всей территории. Прокуратура занимает позицию важного государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Предусматривается усиление правозащитных функций прокуратуры (появилась новая отрасль надзора – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина). В настоящее время восстановлена функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура была и остается органов уголовного преследования. По-новому трактуются вопросы участия прокуратуры в рассмотрении дел судами: (функция государственного обвинения как реализация принципа состязательности в уголовном процессе; право опротестования приговоров и определений по любым основаниям, поддержание протеста в судах, в кассационных и надзорных инстанциях, право вступления с заключением по жалобам других участников процесса, предъявление гражданского иска прокурором). Укрепление законности, эффективность правового регулирования зависит от общей социально-политической обстановки, степени обоснованности правовых норм, организационных и юридических средств обеспечивающих их исполнение, а также от эффективности работы государственных органов, призванных охранять правопорядок.
Существенная роль в решении названных проблем отводится прокуратуре.
Прокуратура осуществляет надзор в целях:
- обеспечения верховенства закона;
- единства и укрепления законности;
- охраны и защиты социально-политических, экономических и иных прав и свобод граждан;
- охраны и защиты суверенных прав РФ и республик в составе РФ, прав других национально-государственных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;
- охраны и защиты прав общественных и политических движений и организаций.
Для осуществления этих целей перед каждым направлением деятельности прокуратуры стоит комплекс задач. Так в сфере общего надзора (в настоящее время этот термин в законе не употребляется) задача прокуратуры заключается в отслеживании «с точки зрения действующего закона» действий и актов федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов РФ, других органов, перечисленных в ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» в сферах производства и потребления, труда, отношений собственности, торговли, финансов, налогообложения, власти и управления, контроля, социального обеспечения, образования, медицинского обслуживания, охраны природы... Особенность этой отрасли прокурорского надзора заключается в серьезном влиянии на экономические и социальные условия жизни общества.