Прокурор должен определить подведомственность и подсудность дела в соответствии с установленными правилами ГПК РФ. Заявление прокурора должно быть оформлено в соответствии с требованиями ст.131 132 ГПК РФ. При этом прокурор должен отразить в нем не только фактические основания для возбуждения дела, но и правовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.
Поскольку процесс строится на основе принципа состязательности, то на прокуроре лежит бремя доказывания обоснованности его требований. Прокурор должен сам собрать либо истребовать необходимые доказательства по делу по общим правилам доказывания в гражданском процессе. Обратившись в суд с заявлением, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу, по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д.[45]
Согласно с ч.3 ст.45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
Если прокурор привлекается к участию в деле по инициативе суда, то по этому поводу выносится определение суда, направляемое прокурору.
Прокурор, участвующий в деле с целью дачи заключения, также вправе знакомиться с материалами дела. Он определяет нормы материального права, которыми регулируются спорные правоотношения, определяет круг фактов предмета доказывания, которые должны быть выяснены, знакомится с письменными и вещественными доказательствами, имеющимися по делу, т.д.
Во время судебного заседания процессуальная деятельность прокурора заключается в том, что прокурор участвует в решении различных вопросов – о законности состава суда, возможности рассмотрения дела при явившихся лицах и т.д. Прокурор участвует в заслушивании сторон, других участников процесса, участвует в исследовании всех доказательств, задает по мере необходимости вопросы. В конце судебного разбирательства прокурор дает заключение по делу (ст.189 ГПК РФ). В своем заключении прокурор указывает на общественную значимость того дела, которое рассматривается; анализирует рассмотренные доказательства и дает им оценку; указывает тот закон, на основе которого должно быть вынесено решение. Заключение прокурора не является обязательным для суда, суд может им и не руководствоваться при вынесении решения.[46]
В соответствии со ст.46 ГПК РФ допускается участие государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в гражданском процессе с целью защиты интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц. При этом участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления чаще всего связано с их компетенцией и реализацией полномочий в определенной сфере управления. Для данных органов участие в гражданском процессе в соответствии со ст.46 ГПК РФ является формой реализации их полномочий, которые они осуществляют и вне суда в сфере управления, когда они не в состоянии разрешить юридическое дело на основе имеющихся у них властных полномочий в рамках юрисдикционной деятельности. Обращение в суд для данных органов может быть также вызвано правилами подведомственности, в соответствии с которыми дело отнесено к исключительной компетенции суда.[47]
Главной целью института зажиты прав других лиц в гражданском процессе является оказание помощи и содействия в судебной защите лицам, которые сами не в состоянии в силу состояния здоровья, нетрудоспособности, возраста осуществить ее самостоятельно.
Защита прав других лиц осуществляется в двух формах:
1. Путем обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц либо неопределенного круга лиц (ст.46 ГПК РФ). Такое право возбуждения дела предоставлено как государственным органам, органам местного самоуправления, так и организациям и гражданам. Здесь предусмотрен максимально широкий круг лиц, широкий круг лиц, имеющих право на обращение в суд в защиту прав и интересов других лиц либо неопределенного круга лиц.
2. Государственные органы и органы местного самоуправления могут быть привлечены судом к участию в процессе или вступить в процесс по своей инициативе либо по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 47 ГПК РФ). Право дачи заключения предоставлено только государственным органам и органам местного самоуправления.[48]
Возбуждение дела и дача заключения в соответствии со ст. 46 и 47 ГПК РФ возможны только в случаях, предусмотренных законом, например ГПК, СК и д.р. Таким образом, ст.46 ГПК РФ носит бланкетный характер, определяя возможность возбуждения дела в защиту прав других лиц либо дачи заключения по делу наличием специального указания в законе.
Вместе с тем согласно ст.47 ГПК РФ в необходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле соответствующий государственный орган и орган местного самоуправления. В данном случае привлечение к участию в деле в возможно для достижения целей, указанных в ч.1 ст.47 ГПК РФ.
В этом и состоит отличие участия в гражданском процессе государственных органов и иных субъектов, указанных в ст.46 и 47 ГПК РФ, от участия в гражданском процессе прокурора. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов определенных субъектов (указанных в ч.1 ст.45 ГПК РФ) без ограничения каким-либо конкретным кругом дел. Государственные органы и иные субъекты ст.42 ГПК РФ могут возбуждать дела в защиту прав других лиц или вступить в дело с целью дачи заключения не по своему усмотрению, а только в случаях, предусмотренных законом, а также при ряде дополнительных условий, установленных в ст.47 ГПК РФ.
Основанием участия в гражданском процессе для государственных органов и иных субъектов ст.46 и 47 ГПК РФ является гражданская процессуальная правоспособность. Данные субъекты относятся к числу лиц, участвующих в деле, и наделяются соответственно таким же кругом процессуальных прав и обязанностей, за рядом исключений.[49]
Обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц осуществляется целым рядом субъектов, указанных в ст.46 ГПК РФ, но в основном государственными органами, органами местного самоуправления и организациями по вопросам, входящим в их компетенцию или сферу деятельности. Обращение в суд с заявлением в защиту прав других лиц возможно в исковом, особом производстве и производстве из публичных правоотношений.
Иск в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица (ч.1 ст.46 ГПК РФ). Государственные органы и другие лица, которым закон предоставляет право защищать интересы иных лиц, возбуждают процесс по собственной инициативе в тех случаях, когда становится известно о нарушении чьих-то прав и охраняемых законом интересов, и закон предоставляет им такое право.
Государственные органы и органы местного самоуправления, предъявляя иск в защиту чужих интересов, не являются сторонами в материальном смысле, а выступают в качестве истцов только в процессуальном смысле. Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч.2 ст. 46 ГПК РФ).
Процессуальные истцы должны обосновывать и поддерживать в судебном заседании требования, с которыми они обратились в суд, совершать все действия в таком же порядке, как и истец – субъект спорного материального правоотношения, т.е. сторона в материальном смысле. К ним нельзя предъявить встречный иск для совместного рассмотрения с первоначальным исковым требованием.
Государственным органам принадлежат все остальные права, которыми закон наделяет истца. Заинтересованное же лицо, в чьих интересах предъявлен иск, извещается о слушании дела и участвует в нем в качестве истца. В случае отказа государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или граждан поддерживать требования, заявленные ими в интересах другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо, в чьих интересах заявлено требование, или его представитель не заявит об отказе от иска. В случае отказа органов, организаций или граждан, поддержать требование, заявленное ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска, наступают процессуальные последствия, предусмотренные ч.2 ст.45 ГПК РФ. Государственные органы могут занимать в процессе положение ответчиков в процессуальном смысле.[50]