Невластными субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации. Из содержания ст.2 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» следует, что лицензии выдаются «юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю». Закон не относит к числу лицензиатов филиалы и другие обособленные подразделения юридических лиц. Значит, лицензирование деятельности филиалов юридических лиц необходимо только в тех случаях, когда это предусмотрено специальным федеральным законом. Например, в соответствии с Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[1] (ст.8) филиалы вуза проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно.
Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Если разрешение выдано федеральным органом государственной власти, оно носит экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории России. По общему правилу, если лицензия выдана органом субъекта Федерации, соответствующая деятельность может осуществляться на территории данного субъекта.
В соответствии с действующими правовыми нормами до 2005 года деятельность на основании лицензии, выданной органами субъекта Федерации, на территории иных субъектов Федерации может осуществляться после регистрации таких лицензий уполномоченными органами соответствующих субъектов.
Регистрация проводится в течение 30 дней по предъявлении оригинала лицензии с проверкой, при необходимости, указанных в ней данных, условий осуществления соответствующего вида деятельности и условий безопасности.
Федеральными актами может быть установлено бессрочное действие разрешение (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее трех лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению соискателя лицензии.
Соответствующая деятельность не должна осуществляться, если: 1) истек срок разрешения; 2) разрешение выдано на иную деятельность; 3) другому лицу.
Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит принятому в сентябре 1998 г. Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности»[2]. Без преувеличения его можно считать основами законодательства о разрешительной системе. Но только в отношении предпринимательской деятельности. Кроме того, этот закон не распространяется на внешнеэкономическую, таможенную, природоохранную деятельность, а также отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и ряд других видов разрешаемой деятельности.
В соответствии с Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществлять иными методами…».
Из ст.2, 5 указанного Закона можно сделать вывод, что лицензируемые виды деятельности определяется федеральными законами. Президент России и Правительства вправе определять работы и услуги в рамках названных законом видов лицензионной деятельности, утверждать положение и определять порядок лицензирования конкретных видов деятельности.
Вопросы лицензирования разных вдов деятельности регулируются законами «Об образовании», «О безопасности дорожного движения», «О частной детективной и охранной деятельности», Таможенным кодексом, Воздушным кодексом и многими другими законами и подзаконными федеральными актами. В субъектах Федерации было принято много законов и подзаконных актов о лицензировании. Их продолжает принимать и после вступления в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Очевидно, что возникло противоречие между федеральными актами и актами субъектов Федерации по этому вопросу
Статья 5 Закона о лицензировании устанавливает, что Президент РФ и Правительства относит полномочия «на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов государственной власти». Из текста Закона о лицензировании очевидно, что центральные и иные органы федеральных ведомств не вправе регулировать порядок лицензировании. В настоящее время порядок лицензирования многих видов деятельности регулируется общими актами центральных органов тех ведомств, которые и осуществляют лицензирование. Поэтому в таких положениях (инструкциях) очень четко отражен ведомственный интерес, но не столь четко определены формы защиты прав соискателей лицензий. Реализация Закона о лицензировании требует замены ведомственных нормативных актов правительственными. Хочется надеяться, что это не займет много времени. Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона. Отрадно, что закон все более и более становиться правовой основой разрешительной системы, ограничивая подзаконное правотворчество в этом важном деле. Поскольку уже десятки федеральных законов определяют виды лицензируемой деятельности, полезно было бы иметь единый федеральный реестр лицензированных видов деятельности, содержание которого было бы доступно каждому интересующемуся этим вопросом лицу. В КоАП РФ[3] есть статьи об ответственности работников торговли за продажу огнестрельного гладкоствольного оружия гражданам, не имеющим разрешение ОВД, за управление транспортными средствами лицами, не имеющим право управления. К сожалению, пока нет общей федеральной нормой, устанавливающей административную ответственность за незаконное занятие лицензируемой деятельностью, а также за нарушение лицензионных условий. В УК РФ[4] говорится об ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения, когда оно обязательно, или с нарушением условий лицензирования, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Крупным в ст. 171 признается доход, сумма которого превышает 200 МРОТ. Общие нормы об административной ответственности за нарушение лицензионных правил имеются в законах в субъектов Федерации. Так, Кодекс Свердловской области об административной ответственности закрепляет ответственность за осуществление деятельности без лицензии или специального разрешения, когда их получение в соответствии с законами является обязательным (ст. 136), и за осуществление деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, специальным разрешением (ст. 137).
§ 1.2 Разрешительное производство
Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок хотя и многих, но перечисленных законом видов деятельности, реализация таких актов означает существование специального административного режима – разрешительного режима. Его важнейшая роль – разрешительное производство, то есть регулируемая процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.
В разрешительном производстве выделяют такие стадии:
1) Предварительная (возбуждение разрешительного дела);
2) Обследование;
3) Принятия и исполнения решения;
4) Надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
5) Аттестации, аккредитации разрешенной деятельности;
6) Переоформления, продления разрешений;
7) Применения мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.
Последние три стадии (5,6,7) являются факультативными.
Разрешительное производство – часть правоприменительного административного оперативно-распределительного процесса, разрешительная деятельность – разновидность организующей, созидательной деятельности «активной» администрации. А в ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах, стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, раньше может наступить ответственность, чем переоформление лицензии, надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, аттестацию можно считать формой надзора. Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензионное дело. Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. Ее размер устанавливается Правительством Российской Федерации и не должен превышать трех минимальных месячных размеров оплаты труда. По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т.д.) несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты. Выдача лицензий на пользование недрами производится на конкурсной основе; значит, в таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов. Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов, оплету пошлины и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, а в установленных случаях не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема документов. Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего проверить обеспечение соблюдения обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования – это соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования и иных технических средств. В соответствии с Законом о лицензировании после регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 30 дней. Возможны лишь два варианта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии.