На сегодняшний день стало очевидным, что действующее Положение о лицензировании вещания устарело и создает многочисленные сложности для вещателей на практике. Необходимо либо подробно урегулировать вопросы лицензирования вещания в отдельном законе о телерадиовещании, либо разработать и принять новое положение о лицензировании. И если идея принятия самостоятельного закона, по всей видимости, отложена на неопределенный срок, то над новым положением в настоящее время работают профильные правительственные ведомства и прежде всего Росохранкультура.
В соответствии с п. 8 Положения о лицензировании вещания лицензирующий орган может проводить открытый конкурс на получение лицензии на теле- и(или) радиовещание. Возможность рассмотрения заявок на получение лицензии на вещание на конкурсной основе предусмотрена также Законом о СМИ (ст. 31). Однако право фактически превратилось в обязанность государственного органа проводить конкурс на получение лицензии в определенных случаях с принятием постановления Правительства РФ от 26.06.1999 №698, которым было утверждено Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п.1 данного постановления лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов РФ и в городах с численностью населения свыше 200 тысяч человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Обращаем внимание на то, что речь идет лишь о наземном эфирном вещании (телерадиовещании, осуществляемом с использованием наземных телерадиопередающих станций), тогда как существуют также спутниковое непосредственное телерадиовещание и кабельное телерадиовещание. В контексте нашей работы, посвященной лицензированию телерадиовещания особое значение имеет именно порядок выдачи лицензий на наземное эфирное телерадиовещание, поскольку для вещания в масштабах всей страны предполагается использовать наземные телерадиопередающие станции (основной признак наземного эфирного вещания).[14]
Решение о проведении конкурса принимает Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (далее – Минкультуры). Функции по организации, проведению и подведению итогов конкурса осуществляет специально созданный орган – Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию (далее – ФКК). Постоянно действующий состав ФКК утверждается приказом министра культуры и массовых коммуникаций РФ в количестве 9 человек (п. 1.1 Положения об ФКК, утвержденного приказом Минкультуры от 22.07.2004 №22).[15] При проведении конкурса на право оформления лицензии на наземное эфирное телерадиовещание в субъекте РФ состав ФКК увеличивается до 12 человек за счет представителей соответствующего субъекта РФ. В отношении региональной части ФКК предусмотрены определенные правила ее формирования (п. 1.4 Положения об ФКК), тогда как постоянный состав ФКК определяется Минкультуры по собственному усмотрению. Таким образом, ФКК не обладает самостоятельным статусом и находится в прямом ведомственном подчинении Минкультуры, что, как представляется, не соответствует целям создания и функциям конкурсной комиссии, основной гарантией деятельности которого должна быть независимость. В качестве положительного момента следует отметить то, что в настоящее время в состав ФКК входят видные представители сферы масс-медиа.[16]
Информационное сообщение о дате и условиях проведения конкурса публикуется в средствах массовой информации не позднее чем за 60 дней до даты его проведения (п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Среди прочего информационное сообщение должно включать в себя данные о радиочастотном канале, выделяемом для организации наземного эфирного телерадиовещания, и условиях его применения, а также размер единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание, определенный ФКК.
К полномочиям ФКК относятся: определение условий конкурса на основе предложений Минкультуры; определение размера единовременной платы, рассмотрение заявлений соискателей; определение победителей и оформление итогов конкурса (п. 3.1-3.4 Положения об ФКК).
Существенным недостатком действующего порядка проведения конкурса является отсутствие точных оснований и методики расчета для определения размера единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание размер единовременной платы устанавливается с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания. На практике размер единовременной платы определяется исходя из количества населения и возможностей рекламного рынка соответствующего города, на территории которого предполагается осуществлять вещание.[17]
Но главная проблема действующего конкурсного порядка заключается в отсутствии четких критериев определения победителя конкурса. Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание гласит: победителем конкурса признается участник, предоставивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование (п. 13). Дополнительные критерии определения победителя содержатся в Регламенте ФКК (с изм. от 23.09.2005), утвержденном приказом Минкультуры от 30.07.2004 №27 (п. 2.12 Регламента). Среди них, наряду с достаточно определенными критериями, такими как понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания, соответствие оборудования экологическим нормам, присутствуют критерии, носящие исключительно оценочный характер: необходимость поддержки социально значимых теле- и радио проектов, оригинальность заявленной концепции вещания. На проблему отсутствия четких критериев для определения победителя конкурса давно обратили внимание специалисты в области масс-медиа. Так, в рамках научно-практического проекта Центра «Право и средства массовой информации» «Программа помощи независимым российским теле- и радиовещателям путем формирования благоприятных для них законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ», осуществлявшегося в 2000г., были разработаны и подробно описаны критерии для определения победителей в конкурсе. Некоторые из предложенных критериев были восприняты нормотворческим органом и в видоизмененной форме вошли в Регламент ФКК. Тем не менее, можно констатировать, что в настоящее время проблема установления критериев для определения победителя в конкурсе на частоту не решена, на что сетуют, в том числе руководители федеральных органов власти и члены ФКК.[18]
Сама суть открытого конкурса предполагает гласность процедур его проведения. Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, помимо публикации сообщения о проведении конкурса, предусмотрена публикация информации о составе его участников и итогах конкурса в средствах массовой информации (п. 10). В остальном процедура проведения конкурса отличается закрытостью. С протоколом о результатах конкурса, подписываемым победителем и членами ФКК, не могут ознакомиться даже проигравшие участники.
Отмеченные выше недостатки, и прежде всего отсутствие четких критериев определения победителя и закрытость конкурсных процедур, открывают возможность для злоупотреблений и отрицательно сказываются на стабильности рынка телерадиовещания в целом.
По итогам конкурса уполномоченные лицензирующие органы в установленном порядке выдают его победителю лицензию на право телерадиовещания и лицензию на право деятельности в области связи для целей телерадиовещания (п. 16 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Здесь мы переходим к установленному действующим законодательством порядку лицензирования услуг связи для целей телерадиовещания.[19]
Общие условия лицензирования услуг связи определены в Законе о связи (ст. 29-40). Из Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 №87, непосредственное отношение к телерадиовещанию имеют следующие виды услуг связи: услуги связи для целей кабельного вещания; услуги связи для целей эфирного вещания; услуги связи для целей проводного вещания. Тем же постановлением Правительства РФ утверждены лицензионные условия для каждого вида деятельности. Кроме того, сохраняет силу в части, не противоречащей Закону о связи, Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (ред. от 03.10.2002) (далее – Положение о лицензировании услуг связи), утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.1994 №642.
Лицензирующим органом в области оказания услуг связи является Федеральная служба по надзору в сфере связи (далее – Россвязьнадзор) в соответствии с п. 5.4 Положения о Россвязьнадзоре (ред. от 23.04.2005), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №318.[20] Россвязьнадзор находится в ведении Министерства информационных технологий и связи РФ (далее – Мининформсвязи) согласно п. 2 Положения о Россвязьнадзоре.