Принципиально права граждан Беларуси на управление делами общества и государства закреплены в ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Беларусь. Статья 117 Конституции Республики Беларусь содержит положение о том, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.
В ст. 120 Конституции Республики Беларусь определено положение, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.
Как видим, закреплен государственный статус местных органов, что не вполне соответствует сущности самоуправления, как самоорганизации территориальных сообществ в рамках закона. Государственный статус местных органов власти обусловил и то, что на территориальный уровень был перенесен принцип разделения представительной и исполнительной власти в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь.
Таким образом, в соответствии с Конституцией в большинстве административно-территориальных единиц имеется два самоуправленческих органа: местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы, которые практически независимы друг от друга, что в какой-то мере противоречит Европейской Хартии местного самоуправления. Местное самоуправление должно основываться на принципе разделения властей, но публичных властей иного типа: государственной с одной стороны и местной с другой. Эти власти, исходя из мировой практики, имеют различные сферы деятельности, по-разному формируют свои органы, самостоятельны в осуществлении полномочий, сдерживают друг друга.
Территориальные и личностные основы местного самоуправления заключается в том, что оно, как и государство, имеет свою территорию и население. На подведомственной территории местное самоуправление должно обладать верховенством, его властному воздействию подчинен каждый, кто имеет право жительства или состоит в имущественно-хозяйственных отношениях с подведомственной самоуправлению территорией.
Как показывает практика демократических государств, характер органов, осуществляющих управление на местах, определяется разным подходом к понятию публичной государственной власти и публичной власти территориального коллектива. Большинство стран мира придерживаются концепции, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, президент, правительство и т. д.) и их представители на местах (губернаторы, делегатуры министерств и т. д.). Выборные органы на местном уровне и их собственные исполнительные органы являются самоуправленческими органами территориальных коллективов - населения административно-территориальной единицы.
Самоуправленческие органы различных территориальных уровней имеют различную компетенцию и полностью самостоятельны в ее рамках. Это значит, что самоуправленческий орган, например, регионального уровня не может вмешиваться в деятельность муниципального уровня и отменять его решения. Государственный орган вправе вмешаться только в случае нарушения самоуправленческим уровнем закона.
По решению центральных органов государства органам местного самоуправления могут передаваться для осуществления некоторые функции органов государственной власти (делегированные полномочия) и необходимые для этого материальные и финансовые средства. В данном случае центральные органы государства, как правило, вправе контролировать расходование этих средств и давать по осуществлению делегированных полномочий органам самоуправления указания. Правовое положение самоуправленческих органов регламентируется специальными законами.
В зависимости от степени контроля над органами местного управления и самоуправления, от доступа и обеспеченности финансовыми ресурсами каждого уровня управления государство может быть централизованным и децентрализованным. Естественно, что величины, которой можно было бы измерить степень централизации, нет, поэтому обычно говорят лишь о присутствии в структуре организации управления в конкретной стране некоторых черт централизованного или децентрализованного государства.
В чистом виде централизация предполагает полный отказ от автономии мест и даже местной жизни. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется также и режимами демократическими, где полагают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне.[22]
При децентрализации местные коллективы обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства.
Децентрализация обладает следующими отличительными чертами:
•местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, то есть наряду с выборными органами могут существовать и назначаемые;
•административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, то есть государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами; кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль над законностью (но не целесообразностью) в отношении как назначения должностных лиц, так и деятельности;
•местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.[23]
В последнее время часто говорят уже о деконцентрации. Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Функциональная зависимость означает, что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но может также в любой момент пересмотреть их полномочия, изменить или отменить принятые ими решения как по причине нарушения законности, так и из соображений целесообразности.
Большинство способов организации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к местам. И главным здесь является обоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личных интересов по иерархии управленческой вертикали.
Сочетание централизма и децентрализма в государственном управлении может применяться на практике в разных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер. Однако, несмотря на это, можно выделить три основных модели.
Первая модель - англосаксонская, действует в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия. Она характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня нет назначенных представителей центра, существуют только выборные органы общей компетенции - советы. Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях, и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях советов.
Вторая модель регионального управления -европейская континентальная, предполагает, в отличие от первой, параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. Наиболее показателен в этом отношении опыт Франции. В высшую административно-территориальную единицу - регион (их во Франции более 20) -назначается комиссар республики. Одновременно в регионе в каждом департаменте избирается местный представительный орган - совет. В нижней единице (округе) имеется только одно должностное государственное лицо, назначенное централизованно, - префект. В самой низовой административно-территориальной единице (коммуне) никаких назначенных органов нет. Здесь население избирает совет, а последний - мэра и его заместителей.[24]
Несомненное достоинство данной модели взаимодействия органов регионального управления -обеспечение единства действий государственной власти и управления на местах. Вместе с тем она дает возможность населению тех или иных административно-территориальных единиц, его представителям в избранных органах самим решать местные дела. Но контролирующие местное самоуправление должностные лица - комиссар республики, префект - назначаются «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство согласовывать такое назначение с местным советом.
В Италии, наряду с назначаемыми служебными лицами (в частности, префектами) население региона избирает представительные органы, формирующие собственный исполнительный аппарат.