Эта демассификация политической жизни, отражающая все глубокие тенденции в технологии, производстве, коммуникациях и культуре, которые мы обсудили, еще больше разрушает способность политиков принимать жизненно важные решения. Привыкшие жонглировать несколькими хорошо организованными и ясно очерченными избирательными объединениями, они внезапно оказались в осаде. Со всех сторон бесчисленное множество новых объединений с расплывчатой структурой требует одновременного внимания к реальным, но узким и незнакомым нуждам(36).
Специфические требования захлестывают законодательную власть и бюрократию через каждую трещину, каждую сумку почтальона и посыльного, через форточку и из-под двери. Этот громадный поток требований не оставляет времени на обдумывание. Кроме того, поскольку общество меняется со все большей скоростью и запоздалое решение может быть хуже, чем отсутствие какого-либо решения, каждый требует немедленного ответа. В результате Конгресс, по словам члена Палаты представителей Н.Й. Майниты, члена Демократической партии из Калифорнии, постоянно настолько загружен, что «люди встречаются на бегу. Это не позволяет согласованно размышлять»(37).
Обстоятельства в разных странах различны, но не отличается революционный вызов, который Третья волна бросает устаревшим институтам Второй волны, - слишком медленным, чтобы соответствовать темпу перемен, и слишком недифференцированным, чтобы справляться с новыми уровнями социального и политического многообразия. Созданные для намного более медленного и простого общества, наши институты увязли и действуют несинхронно. На этот вызов невозможно ответить и простым латанием правил. Ведь он наносит удар по самой основной предпосылке политической теории Второй волны: концепции представительства.
Таким образом, усиление разнообразия означает, что, хотя наши политические системы теоретически основаны на правлении большинства, по-видимому, невозможно формировать большинство даже на проблемах, решающих для выживания. В свою очередь этот распад консенсуса означает, что все больше и больше правительств являются правительствами меньшинства, основанными на меняющихся и неопределенных коалициях.
Отсутствующее большинство превращает в посмешище стандартную демократическую риторику. Это вынуждает нас задаваться вопросом, может ли какое-либо избирательное объединение быть «представленным» при конвергенции скорости и разнообразия. В массовом индустриальном обществе, когда люди и их нужды были достаточно однородными и имели под собой твердую основу, консенсус являлся достижимой целью. В демассифицированном обществе нам не хватает не только национальной цели, нам не хватает также цели для региона, штата или города. Разнообразие в каждом избирательном округе конгресса или парламента во Франции, Японии или Швеции настолько велико, что его «представитель» не может законно претендовать на то, что говорит от имени консенсуса. Он не может выражать общую волю по той простой причине, что ее не существует. Что происходит в таком случае с самим понятием о «представительной демократии»?
Задаваться этим вопросом не означает нападать на демократию. (Мы вскоре увидим, как Третья волна открывает путь для обогащенной и расширенной демократии.) Но один факт становится неизбежно ясным: не только наши институты Второй волны, но сами предпосылки, на которых они основаны, устарели.
Построенная в неправильном масштабе, неспособная адекватно заниматься транснациональными проблемами, неспособная заниматься взаимосвязанными проблемами, неспособная идти вровень с тенденцией ускорения, неспособная справиться с высокими уровнями разнообразия, перегруженная устаревшая политическая технология индустриальной эры разваливается у нас на глазах.
Взрыв решений
Слишком большое количество решений, слишком быстрых, по поводу слишком многих странных и незнакомых проблем, а вовсе не воображаемое «отсутствие лидеров» объясняет сегодня явную некомпетентность политических и правительственных решений. Наши институты шатаются от взрыва решений.
При работе со старомодной политической технологией наша способность принимать эффективные правительственные решения резко падает. «Когда все решения должны были приниматься в Белом доме, - пишет Уильям Шаукросс в журнале «Harper», касаясь политики Никсона-Киссинджера по Камбодже, - было мало времени полностью рассмотреть какое-либо из них»(38). В самом деле, из Белого дома выжимают решения по любым вопросам от загрязнения воздуха, стоимости лечения и ядерной энергии до уничтожения рискованных игрушек (!)
· и один из советников президента признался мне: «Все мы здесь страдаем от будущих потрясений!»
Исполнительные службы немногим лучше. Каждый департамент раздавлен все увеличивающимся грузом решений(39). Любой из них вынужден каждый день проводить в жизнь бесчисленное множество инструкций и создавать огромное количество решений под огромным и все усиливающимся давлением.
Так, недавнее исследование, проведенное Национальным фондом культуры США, показало: совет Фонда тратил по четыре с половиной минуты на рассмотрение каждого разряда заявок на гранты. «Количество заявок... намного превысило возможности Фонда принимать качественные решения», - говорится в отчете.
Существует мало хороших исследований, касающихся этого тупика в принятии решений. Одно из лучших - анализ Тревора Армбристера инцидента «Пуэбло» 1968 г., когда американский корабль-шпион был захвачен корейцами и между двумя странами возникла опасная конфронтация. По мнению Армбристера, у представителя Пентагона, который осуществлял «оценку степени риска» в операции «Пуэбло» и одобрил эту операцию, было всего несколько часов, чтобы оценить степень риска в 76 предложенных разных военных операциях. Впоследствии чиновник отказался оценить, сколько времени он в действительности потратил на рассмотрение «Пуэбло»(40).
Но Армбристер цитирует слова чиновника Службы военной разведки (DIA), раскрывающие секрет: «Вот как это, по-видимому, сработало... однажды в девять часов утра у него на столе оказалась книга и распоряжение вернуть ее к полудню. Это книга размером с каталог Sears, Roebuck. У него не было физической возможности детально изучить каждую операцию». В цейтноте риск по операции «Пуэбло» был определен как «минимальный». Если представитель DIA прав, в то утро каждая операция получила в среднем две с половиной минуты внимания. Не удивительно, что службы не работают.
Чиновники Пентагона, например, потеряли след 30 млрд долл. в зарубежных заказах на оружие и не знают, отражает ли это колоссальную ошибку в бухгалтерии, неуплату по счетам за приобретения в полном объеме или то, что деньги были целиком переведены на другие цели. В этой многомиллиардной ошибке, по словам ревизора Министерства обороны, содержится «смертоносный потенциал пушки, свободно болтающейся на нашей палубе». Он признает: «Печаль в том, что мы на самом деле не знаем, насколько в действительности велика эта Старые институты принятия решений все больше отражают беспорядок во внешнем мире. Советник Картера Стюарт Эйзенштат говорит о «дроблении общества на группы по интересам» и соответствующем «дроблении полномочий Конгресса на подгруппы»(42). Перед лицом этой новой ситуации президент больше не может с легкостью навязывать Конгрессу свою волю.
Традиционно президент, используя свои полномочия, может скроить соглашение с полудюжиной пожилых и сильных председателей комитетов и рассчитывать, что они обеспечат число голосов, необходимое для одобрения его законодательной программы. Сегодня председатели комитетов Конгресса не могут обеспечить больше голосов молодых членов Конгресса, чем AFLCIO или Католическая церковь могут добыть у своих сторонников. Старомодным и находящимся под сильным давлениям президентам может показаться достойным сожаления то, что люди, в том числе и члены Конгресса, больше думают собственной головой и менее покорно воспринимают приказы. Однако все это делает невозможным для Конгресса, организованного так, как сегодня, непрерывно уделять внимание какой-либо проблеме или быстро реагировать на нужды государства.
Упоминая «безумную повестку дня», отчет Палаты Конгресса по прогнозам на будущее живо подытоживает ситуацию: «Кризисы, все более сложные и разворачивающиеся со скоростью света, такие как голосование в течение недели по поводу прекращения газового регулирования, Родезии, Панамского канала, нового Департамента образования, продуктовых марок, санкций AMTRAK, размещения твердых отходов, видов животных, находящихся под угрозой, превращают Конгресс, когда-то бывший центром тщательных и вдумчивых дебатов... в национальное посмешище»(43).
По-видимому, политические процессы в разных странах различны, но во всех них действуют похожие силы. «Соединенные Штаты - не единственная страна, которая кажется потерянной и застойной, - заявляет «U.S. News & World Report». - Взгляните на Советский Союз... Никакого ответа на предложения США по контролю за ядерными вооружениями. Долгие проволочки в переговорах по торговым соглашениям и с социалистическими, и с капиталистическими странами. Запутанные переговоры с президентом Франции Жискаром д'Эстеном во время государственного визита. Нерешительность в ближневосточной политике. Противоречивые призывы к западноевропейским коммунистам противостоять собственным правительствам и сотрудничать с ними... Даже в однопартийной системе почти невозможно проводить твердую политику или быстро реагировать на сложные проблемы»(44).
В Лондоне член Парламента(45) рассказывает нам, что центральное правительство «явно перегружено», в сэр Ричард Марш, бывший министр Кабинета, а ныне глава Британской ассоциации издателей газет, заявляет, что «структура Парламента остается относительно неизменной более 250 последних лет и просто не приспособлена к тому виду управленческого принятия решений, который необходим сегодня... Весь он полностью неэффективен,.. - говорит он. - и Кабинет немногим лучше»(46).