Для нашей страны использование нормативно-правового подхода к свободе печати играет роль принципиального выбора в пользу демократии. Хотя нормативные акты, касающиеся прессы, появлялись в России регулярно и в течение долгого исторического периода, они скорее накладывали на журналистов обязанности, чем гарантировали им свободу. Такое законодательство получило название запретительного. Первым в этом ряду стоит указ Петра I об издании газеты «Ведомости», который предписывал государственным учреждениям снабжать редакцию сведениями. При всех следующих императорах, включая просвещенную Екатерину II, развивалось и множилось цензурное законодательство. Под цензурой понимается государственный надзор над прессой. Она может быть предварительной (в форме официального разрешения на публикацию материалов) и карательной (в форме наказания за нарушение границ дозволенного). По сравнению с другими государствами Европы в России эта практика не только сохранилась на чрезвычайно долгий срок, но и была особенно строгой и многообразной. Так, наряду с общей цензурой существовала ведомственная (духовная, военная и др.), вместе с внутренней — внешняя (разрешение на ввоз литературы).
Естественно, что прогрессивно настроенные общественные деятели выступали как за смягчение этого порядка, так и за его полную отмену. Например, в 1850-х годах общественность широко обсуждала записку Ф. И. Тютчева «О цензуре в России», направ-
237
ленную им канцлеру А. М. Горчакову. Тютчев сам служил по цензурному ведомству, но прежде он много лет прожил в европейских странах и убедился, что «нельзя налагать на умы безусловное и слишком продолжительное стеснение и гнет без существенного вреда для всего общественного организма». К сожалению, его мысли и предложения, направленные на то, чтобы изменить отношение властей к печати, не были услышаны правительством. Министр внутренних дел в докладе императору Александру II выразил свой взгляд на печать следующими словами: «Пресса по существу своему есть элемент оппозиционный...»7
В дальнейшем предпринимались более или менее радикальные попытки создать правовую базу свободы слова. Энергичным толчком для этого служили революционные события. В 1905 г. они вынудили царя выступить с манифестом, где свобода слова провозглашалась вместе с другими либеральными обещаниями. Партия кадетов примерно тогда же разработала проект закона о печати, согласно которому цензура отменялась и печать объявлялась свободной. В 1913 г. уже правительство от своего имени вынесло на широкое обсуждение долгожданный проект закона о печати, но он так и не был принят. Новые законопроекты создавались после Февральской революции, когда Временное правительство объявило, что печать свободна8. Однако нормативно-правовой подход к прессе не восторжествовал на практике.
На протяжении почти всего советского периода отечественной истории сохранялась служба цензуры, то есть материалы прессы, радио и телевидения проходили через жесткий административный контроль. Это не значит, что не существовало каких-либо законодательных положений, устанавливающих правовые рамки деятельности СМИ. Они зафиксированы в текстах конституций, которые на разных этапах действовали в нашей стране, причем буква и социальный смысл формулировок менялись в зависимости от юридического определения государственного строя. В конституции 1918г. свобода печати гарантировалась, прежде всего, пролетариату и беднейшему крестьянству, в 1936 г. — трудящимся, а в 1977 — гражданам, в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя. Предусматривалась также передача в распоряжение народа материальной базы СМИ. Тем не менее фактически свобода слова реализовывалась в ограниченных пределах.
7 Цит. по: Жирков Г. В. Ф. И. Тютчев о цензуре//Невский наблюдатель. 1997. № 1-С. 44, 45.
1998. 238
8 См. подробнее: Бережной А. Ф. К истории отечественной журналистики. СПб.,
Первый в нашей стране закон о СМИ носил название «О печати и других средствах массовой информации». Он был принят в СССР в 1990 г. В основе его концепции лежали свобода массовой информации, отмена цензуры и правовое регулирование журналистской деятельности в различных ее видах. Так завершился долгий и трудный путь к нормативно-правовому разрешению вопроса о свободе печати. В начале 90-х годов собственное законодательство о СМИ начали разрабатывать некоторые тогдашние советские республики. В Российской Федерации с 1992 г. действует, с дополнениями и изменениями, Закон «О средствах массовой информации». Он опирается на действующую Конституцию РФ, которая имеет приоритетное значение, хотя и была принята позднее. В Конституции закреплены принципиальные основы информационного права: свобода мысли и слова, запрет на антигуманную пропаганду в различных ее проявлениях, беспрепятственное движение информации, запрет на цензуру (ст. 29), идеологический плюрализм (ст. 13), неприкосновенность частной жизни (ст. 23 и 24) и др.
Закон «О средствах массовой информации» представляет собой объемный и комплексный документ. Самое существенное положение, отражающее современную трактовку взаимоотношений журналистики с социальным миром, изложено в ст. 1:
«В Российской Федерации
поиск, получение, производство и распространение массовой информации,
учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,
изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации,
не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».
Ограничение прав общества выражается, прежде всего, в том, что не допускается цензура СМИ, то есть требование от редакции предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равнона-ложение запрета на распространение сообщений и материалов (ст. 3). Со стороны прессы не допускается использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства,
239
разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны (ст. 4).
Общество и пресса как бы заключили между собой договор, обязуясь взаимно соблюдать интересы друг друга. Общество определяет санкции, которые вводит в действие, если журналисты нарушают поставленные условия. Но никто не решает за редакцию, какие материалы ей следует публиковать. Такое решение принимают редактор, редколлегия, автор — и они несут за него полную ответственность. С отменой предварительной цензуры резко возросли и профессиональный риск, и требования к эрудиции журналистов в специальных вопросах, особенно в правовых.
Данное положение соответствует нормам, принятым в мировом сообществе. Международный пакт о гражданских и политических правах, вступивший в силу в 1976 г., предусматривает, что пользование свободой слова
«налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения права и репутации других лиц,
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
Заметим, что в интересах государственной безопасности может временно возрождаться и институт цензуры — в случае введения чрезвычайного или военного положения. Такая практика встречается за рубежом. Например, во время войны в Персидском заливе США ввели военную цензуру на видеоинформацию с театра боевых действий, подобным образом поступал Тель-Авив и т.д.
Содержание информационного права. Чтобы разобраться в тексте Закона «О средствах массовой информации», надо выделить те отношения, которые складываются между участниками информационного обмена и нашли отражение в документе. Структура отношений такова: общество и государство — СМИ; учредитель и издатель — редакция СМИ; редакция — автор; редакция и автор -«действующие лица» публикации (граждане и юридические лица); редакция и автор — источник информации; СМИ -- население (граждане) и др. В каждой «паре» стороны нагружены взаимными обязанностями и наделены правами.
В связи с темой свободы печати рассматриваются, в первую очередь, отношения, которые складываются у журналистов с обществом в целом. Однако и другие «пары» ничуть не менее важны для обеспечения свободного и ответственного функционирования прессы.
240
Одним из важнейших является вопрос о взаимодействии редакции и учредителя средства информации. Действующее законодательство предусматривает, что учредитель имеет возможность влиять на содержание СМИ в пределах, допускаемых уставом редакции и (или) договором с ней. Этими документами может быть предусмотрено утверждение программы редакции, назначение и освобождение от должности главного редактора, участие учредителя в распределении прибыли, приостановка и прекращение выпуска издания. В остальном редакция работает на основе профессиональной самостоятельности. Какое-либо прямое вмешательство в ее производственную деятельность недопустимо и карается по закону.
Правда, полная независимость печати от учредителей не только лишена логики, но и чревата конфликтами. Основывая издание, любая организация стремится с его помощью защищать свои интересы. Учесть их, не нарушая суверенитет СМИ, удается в тех случаях, когда учредители не вмешиваются в мелочи производственной жизни, а действуют через людей: заинтересованно относятся к подбору руководителей и ведущих сотрудников, регулярно информируют и ориентируют журналистов, поддерживают с ними отношения товарищеского взаимодействия.