Законодательство Российской Федерации в целом и информационное, в частности, представляет собой достаточно сложную систему. Ее можно описать по разным признакам. Наиболее общими признаками ее структуры являются: уровни законодательства; методы нормативного регулирования отношений и степень охвата предмета регулирования.
Напомним, что российское информационное законодательство формируется в соответствии со статьями 71, 72, 73 и 76 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и порядке правового регулирования. В рамках такого разграничения оно разделяется на федеральное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, действующие на всей территории Российской Федерации, и региональное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.
В структуре федерального информационного законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации можно выделить следующие уровни. Высший уровень формируется самой Конституцией, за ним идет уровень Законов Российской Федерации, которые делятся на федеральные конституционные и федеральные. Третий уровень составляют Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, содержащие общеобязательные нормы. Четвертый уровень формируют постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а пятый – нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Структура регионального информационного законодательства для разных субъектов Федерации может быть различна в соответствии с их конституциями или уставами, но ее высшие уровни всегда составляют указанные акты и законы субъектов Федерации.
Другой важнейший аспект структуризации информационного законодательства “по степени охвата” предмета регулирования имеет в виду соотношение специальных нормативных правовых актов, целиком посвященных вопросам правового регулирования в информационной сфере, и отдельных норм по данному предмету в других нормативных правовых актах. При этом следует учитывать разделение российского законодательства на общее, специализированное в отдельных сферах жизнедеятельности общества и законодательство, определяющее структуру и функции органов государственной власти.
Такое представление структуры информационного законодательства с точки зрения законотворческой техники раскрывает важный аспект соотношения разного рода правовых актов и норм, а также распределение ответственности и задач между различными структурами и органами государственной власти при формировании информационного законодательства как единой системы, конечную цель которого можно определить как создание Информационного кодекса Российской Федерации.
Эффективное решение проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти России (см. гл. 7), включая приоритетные направления формирования, использования и развития системы государственных информационных ресурсов и государственной составляющей информационно-коммуникационной инфраструктуры, связано с нормативно-правовым аспектом данной задачи. Условное ранжирование проблем законодательного регулирования ее решения может выглядеть следующим образом:
· правовой статус каждой ветви, уровня и органа в единой системе органов власти в смысле права на информацию, порядка использования общих государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей, обмена собственными информационными ресурсами;
· определение границ государственной собственности на информационные ресурсы и информационно-коммуникационные системы и сети, разделение их в структуре государственной власти на федеральные, субъектов Федерации, совместной собственности или совместного пользования;
· документирование информации и информационных процессов;
· определение порядка использования информации по категориям доступа;
· формирование системы государственных органов, ответственных за состояние и использование государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей и за реализацию государственной политики в этой сфере;
· установление правовых основ информационного взаимодействия органов государственной власти и общества, включая проблемы массового информирования и коммуникаций;
· нормативное оформление ответственности субъектов в системе государственной власти, должностных лиц и государственных служащих за нарушение законодательства в информационной сфере;
· порядок восстановления прав государства, защиты его интересов при их нарушениях в процессе информационного обмена и использования государственных информационных ресурсов, систем и сетей со стороны субъектов пользования.
Для полного обоснования предметных областей законодательного регулирования процессов информационного обеспечения государственной власти необходимо проследить связь между функционально-целевыми направлениями работы с информацией в этой системе и всей технологической цепочкой процесса реализации права на информацию, с одной стороны, и ориентацией на уровни и подсистемы законодательства, в которых должно осуществляться такое регулирование, с другой.
Первый блок законодательных проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти связан с реализацией права на информацию государства в лице его органов и институтов, включая формирование новых и использования уже имеющихся информационных ресурсов в своей и смежных системах органов власти и управления. Первоочередной задачей является обеспечение защиты от разрушения уже накопленных ресурсов, угроза которым, как это ни парадоксально, исходит от самой государственной власти из-за неорганизованности и неупорядоченности системы ее органов. Основным элементом решения этой законодательной задачи должны стать правила и процедуры, обеспечивающие своевременность, полноту и достоверность информации, включаемой в государственные информационные ресурсы, а гарантия ее решения – в правильности классификации функций органов власти, в создании информационных регистров по каждой группе функций и ее элементов. В этих целях необходимо иметь классификаторы для групп однородных органов государственной власти и для каждого органа в отдельности. Это создаст организационную основу для формирования баз данных конкретного органа государственной власти и обеспечения эффективного информационного обмена между такими базами.
Второй блок проблем связан с созданием собственной информации на основе переработки информации, поступающей в систему органов государственной власти из- вне. Ключевым моментом здесь является выработка информации, результирующей работу органа в целом, его подразделений и должностных лиц, а основные угрозы могут проистекать от нарушения порядка документирования производной информации, классификации ее по категориям доступа, определения порядка защиты от несанкционированного доступа и процедур ее использования внутри и вне системы органов государственной власти. При этом важнейшая роль принадлежит процессу выработки и принятия решений, ибо этот процесс имеет специфические организационные формы, включающие обработку и анализ исходной информации и создание особого информационного продукта. Далее следует процесс распространения предписывающей информации по системе управления, информации о принятых решениях и информации для обмена с другими органами государственной власти и обществом.
Выработка и принятие решения - кульминация работы любого органа государственной власти. Эффективность решения зависит от его качества, а оно, в свою очередь, определяется состоянием информационных ресурсов органа государственной власти и глубиной их использования при принятии решений. В этой части требуют законодательного разрешения следующие проблемы: отсутствие или нарушение контроля за составом информационных ресурсов, перегрузка баз данных ненужной информацией, несбалансированность информации с функциями и полномочиями органа власти, наличие информационного вакуума или шума, отсутствие или неопределенность программных средств обработки информации в системе по ее функциям - целевым установкам воздействия на объект управления.
Специфика органов государственной власти определяет своеобразное информационное правило, основанное на принципе “необходимой достаточности информации” для любой системы. Необходимая достаточность информации для органа государственной власти определяется связью данного органа, с одной стороны с полем информации, определяемой как “государственная политика”, а с другой - с информационным полем, определяемым как аккумулятор информации обратной связи, характеризующей состояние общества, как объекта управления.
Государственная политика должна быть представлена суммой решений, принимаемых на основе действующего законодательства и оценки состояния сфер ведения исполнительной ветви власти и ее подсистем. Реализация государственной политики по разным сферам и отраслям управления – обязанность органов государственной власти, их должностных лиц и всего аппарата. Информация о единстве и целостности государственной политики, отражаемой в решениях органов государственной власти, в информационных материалах и выступлениях должностных лиц, является важным элементом процесса организации работы системы органов государственной власти и их взаимодействия с обществом. Обеспечить информационное взаимодействие всех структур государственной власти и проведение в целом единой государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства возможно лишь при наличии четких установок для каждой подсистемы власти, при условии доведения информации о направлениях деятельности ее органов до граждан и юридических лиц.