Ответственность всех органов государственной власти за реализацию государственной политики в конкретных областях государственного ведения и за информирование об этом граждан и всех структур общества должна быть закреплена в законодательстве о деятельности органов государственной власти и, в частности, в законодательстве об информационном обеспечении их деятельности. Это позволит информационно укрепить правопорядок, авторитет государственной власти и государства в целом.
Следующая группа проблем, нуждающаяся в законодательном урегулировании, связана с неопределенностью информационного пространства для отдельных органов власти, да и всей системы власти. По технологической цепочке работы с информацией типа “решение” необходимо законодательно обеспечить процедуры не только документирования, обработки, хранения информации, но наладить систему актуализации, отмены актов нормативного и индивидуального характера, а также реализовать действенный контроль за исполнением решений.
Объединяя в один блок представление отчетности, контрольной, аналитической информации в вышестоящие органы государственной власти и проблемы представления своей информации органом государственной власти другой системы, выделим следующие вопросы, требующие решения на законодательном уровне.
Для исходящей информации, источником которой является система самого органа государственной власти, существуют те же проблемы, что и для входящей. И в этом плане также существенное значение имеют координаты источника информации. Если для деловой и управленческой информации не установлено авторство, то это не означает, что такая информация не может быть защищена по признаку ее источника и собственника, или что ее создатель не несет ответственности за достоверность, полноту и другие параметры. В системе органов государственной власти должен быть решен вопрос об ответственности за исходящую информацию, информационный престиж органа и его аппарата.
В условиях информатизации на основе использования новейших информационных и коммуникационных технологий в законодательном плане приобретает значение и вопрос о форме передачи информации и ее носителе, так как все больше будет использоваться безбумажная форма передачи информации. Это требует решения вопроса о юридической силе машинного документа, о правовом режиме файла. Необходимы такие атрибуты файла-документа, которые позволят его идентифицировать по определенным признакам. Особую проблему представляет режим копирования открытых файлов и файлов с ограниченным доступом. Очевидно, что проблема передачи информации, обращающейся в системе государственной власти как деловая, служебная информация, требует законодательного регулирования во всех указанных выше аспектах.
Насыщенный блок законодательных вопросов связан с предоставлением информации другим юридическим лицам в пределах России и при трансграничном обмене информацией. Процедуры обмена, передачи информации бесплатно, при оплате затрат на ее обработку и средства связи, а также на коммерческой основе - все это в системе органов государственной власти требует самостоятельного нормативно-правового решения. При этом необходимо избежать таких проблем, как “двойной счет” информации (одна информация для себя, а другая для внешнего потребителя), монополизация информационных ресурсов, умышленная задержка информации и т.д. Обратная сторона монополизации информации связана с проблемой ее искажения и утечки, которые неизбежны в процессе информатизации и внедрения новейших информационных и коммуникационных технологий. Следовательно, законодательного решения требуют вопросы о собственности на государственные информационные ресурсы, об ответственности посредников и контрагентов.
И еще одна важная проблема информационного обеспечения и использования информационных ресурсов в системе органов государственной власти связана с организацией взаимодействия государственной власти с обществом. В первую очередь, законодательного регулирования требует процесс взаимодействия и взаимоотношений государственной власти со структурами массового информирования, информационного обмена и коммуникаций, включая традиционные средства массовой информации, являющимися посредником между государственной властью и обществом. Эти структуры следует рассматривать как агентов общественного мнения, представляющего собой истинную “четвертую власть”. Эта власть не может ставиться в один ряд с властью государственной, у нее свои задачи и свои механизмы. Здесь существенную роль должен играть кодекс профессиональной чести работников этих систем и журналистов, а также уровень доверия к ним потребителя массовой информации.
Наиболее остро в этой сфере стоят проблемы целесообразности наличия в государственной собственности средств массового информирования, государственного контроля за их деятельностью, снятия цензуры их информационной продукции. При законодательном решении проблемы взаимодействия органов государственной власти со средствами массового информирования следует учитывать два основных момента. Государственной власти необходимо активное информационное взаимодействие с гражданами и всеми институциональными структурами гражданского общества через средства массового информирования, способные представить и донести до общества ее позицию и оценки текущих внутриполитических и внешнеполитических событий без каких-либо искажений. Поэтому особенно в период социально-экономических преобразования, начального этапа формирования открытого гражданского общества и рыночной экономики, отсутствия устоявшегося законодательного регулирования и культурно-нравственных традиций в сфере массового распространения информации, массового информационного обмена и коммуникаций целесообразно сохранить часть средств массового информирования в государственной собственности. Но при этом государственная власть обязана создавать условия наибольшего благоприятствования для существования и активной деятельности средств массового информирования, от нее не зависимых (в первую очередь, экономически). Только такие независимые средства массового информирования могут стать полноценными агентами гражданского общества и всей его структуры, действующими как социально-аналитические и контрольные механизмы, как канал “обратной связи”, реализующий воздействие общественного мнения на власть.
Наличие двух видов средств массового информирования, разумеется, не исключает как государственный, так и общественный контроль за законностью их деятельности, и необходимость пресечения монополизма и обеспечения свободной конкуренции в сфере массового распространения информации. При этом на деятельность всех структур массового информирования, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, должно распространяться не только законодательное регулирование, устанавливающее одинаковые и обязательные для всех без исключений правила, но и воздействие судебной системы и системы Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.
Реальный процесс формирования информационного законодательства России развивается в двух основных направлениях. Во-первых, формируется совокупность специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере. Во-вторых, отдельные “информационные нормы” внедряются в другие отрасли законодательства, регулирующие отношения в разных сферах деятельности общества и государственной власть – экономической, социальной, политической, научно-технической, управленческой и др. Развитие информационного законодательства не ограничивается только федеральным уровнем, но осуществляется и на региональном уровне. При этом ведущая роль в правовом регулировании отношений в информационной сфере принадлежит развитию федерального информационного законодательства как единой системы взаимоувязанных федеральных законов, что является обязанностью федеральной законодательной власти и за что она несет непосредственную ответственность.
Началом формирования нового информационного законодательства России можно считать принятие 27 декабря 1991 года Верховным Советом РФ в окончательном виде Закон РФ “О средствах массовой информации”.
Ключевым моментом в развитии законодательства России, в том числе и информационного, является принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституция определила новые основы конституционного строя России, как суверенного демократического государства, признающего приоритет прав и свобод человека и гражданина, основы ее нового федеративного устройства, новую систему построения государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и соответственно заложила новые конституционные основы всех отраслей российского законодательства, включая и информационное.
Поэтому в процессе формирования информационного законодательства России с декабря 1991 года по декабрь 1997 года целесообразно прежде всего выделить “доконституционный” период с декабря 1991 по декабрь 1993 года. Этот период характеризуется тем, что формирование российского законодательства проходило в политической и социально-экономической обстановке, определенной распадом СССР после подписания Беловежского соглашения в декабре 1991 года, на фоне нарастающего противостояния ветвей формирующейся российской власти, закончившегося драматическими событиями октября 1993 года. При этом в резко меняющейся политической обстановке продолжала действовать прежняя советская конституция РСФСР.