Принятие Закона РФ “О средствах массовой информации” стало не только отправной точкой в развитии российского информационного законодательства, но и важным политическим событием. Об этом законе, который концептуально базируется на безусловном запрещении цензуры, признании за гражданами права на учреждение СМИ, обеспечении профессиональной независимости редакций, детальной регламентации права журналистов на информацию, определении статуса журналиста, защите источников доверительной информации и т.д., достаточно много и подробно написано в юридической и политологической литературе. Однако следует особо отметить два обстоятельства, связанные с тем, что Закон РФ “О средствах массовой информации” и до настоящего времени остается базовым в области СМИ.
Во-первых, будучи основным средством не только выражения общественного мнения, но и воздействия на него, проведения публичных политических кампаний, включая избирательные, СМИ все более становятся объектом повышенного интереса различных политических сил и корпоративных групп. Представители коммунистической и националистической оппозиции в федеральных органах законодательной власти из всего действующего законодательства наиболее часто и активно пытались и пытаются путем внесения многочисленных поправок и дополнений изменить именно этот закон. Причем цель всех этих законодательных инициатив оппозиции, интенсивность которых возрастает пропорционально увеличению ее представительства в федеральных законодательных органах, состоит в том, чтобы либо непосредственно добиться для себя большего доступа в СМИ, либо поставить СМИ под свой контроль за счет ограничения прав журналистов и редакций.
Во-вторых, политическая обстановка, в которой разрабатывался и принимался закон, предопределила в качестве его основной цели обеспечение максимальной свободы слова, доступа к информации и политической независимости журналистов и СМИ. Эта цель была успешно достигнута. В существенно меньшей степени закон определил экономические условия деятельности СМИ. Поэтому по мере изменения ситуации и правил экономической деятельности в условиях повышения интереса к СМИ со стороны различных корпоративных финансово-промышленных групп все заметнее стала проявляться “экономическая несвобода” СМИ. Этот феномен наиболее отчетливо проявился в 1997 году. В этом плане закон “О средствах массовой информации” действительно нуждается в определенной доработке с учетом действующего законодательства, регулирующего отношения в экономической сфере, и, прежде всего, с учетом вступившего в действие с 1 января 1995 года Гражданского кодекса.
Закон “О средствах массовой информации”, обеспечивающей реализацию права на свободу информации, в известной степени предопределил принятие в июле 1993 года Закона РФ “О государственной тайне”. Последним устанавливались ограничения на действия с информацией, необходимые для того, чтобы государственная власть в условиях свободы распространения информации имела возможность выполнять свои функции по обеспечению защиты интересов страны, ее обороноспособности, безопасности, включая экономическую, территориальной целостности, по предотвращению преступлений и т.д. Этот закон является одним из основных в ряду информационных законов, регулирующих правоотношения при действиях с информацией ограниченного доступа.
Закон “О государственной тайне” установил доступные для всеобщего сведения правовые нормы, определяющие полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты, сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне и, что принципиально важно, сведения, не подлежащие засекречиванию, порядок засекречивания и рассекречивания сведений, порядок распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, и ограничения прав собственности на информацию в связи с ее засекречиванием, организацию защиты государственной тайны, финансирования соответствующих мероприятий и осуществления контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Вследствие того, что тотальная секретность являлась одним из важнейших элементов коммунистической системы государственного управления, принятие данного закона также стало существенным событием не только в законодательном, но и в политическом плане.
Развитие информационного законодательства в “доконституционный” период определялось тем, что в этот период доминировало отношение к информации в большей степени как к объекту интеллектуальной собственности, чем как к объекту вещного права. Поэтому вступление в действие закона “О средствах массовой информации” стимулировало активное развитие законодательства о защите авторских, издательских и иных прав на интеллектуальную собственность. В сентябре 1992 года был принят ряд законов Российской Федерации, относящихся к этой области законодательства, а именно, Патентный закон (охватывающий отношения, связанные с созданием, охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов), Закон “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”, Закон “О правовой охране топологий интегральных микросхем” и Закон “О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных”. Позднее в июле 1993 года был принят базовый в этой области Закон РФ “Об авторском праве и смежных правах”.
Кроме указанных законов в феврале 1993 года был принят Закон РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации”, определивший правовую основу обеспечения органов государственной власти и других организаций специальными видами электросвязи и информатики. В соответствии с этим законом из структуры Комитета государственной безопасности была выделена и передана в непосредственное ведение Президента единая система федеральных органов правительственной связи и информации во главе с Федеральным агентством (ФАПСИ). В июле 1993 года был принят еще один важный для информационной сферы законодательный акт - Основы законодательства Российской Федерации “Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах”.
Для “доконституционного” периода формирования информационного законодательства характерны следующие особенности:
· формирование российского законодательства, включая информационное, проходило в условиях действия прежней советской Конституции РСФСР параллельно с интенсивным формированием новой российской государственности, обусловившим развитие острого политического кризиса между исполнительной и законодательной ветвями власти;
· разработка и принятие ряда российских законов, например закона “О средствах массовой информации”, носили ярко выраженный политический характер, являясь своего рода прорывом в новое посткоммунистическое законодательное пространство;
· развитие информационного законодательства не носило системного характера, так как определялось в большей степени политическими, а не системообразующими законотворческими факторами и этот процесс не координировался как единый специализированным функциональным звеном федеральной законодательной власти;
· приоритетным являлось отношение к информации как к объекту интеллектуальной, а не вещной собственности.
В декабре 1993 года одновременно с принятием Конституции прошли выборы в пятую (первую) Государственную Думу, которая в соответствии с Конституцией осуществляла свои полномочия с января 1994 года до выборов в декабре 1995 года в шестую (вторую) Государственную Думу. Поэтому “постконституционный” период формирования информационного законодательства целесообразно разделить на два периода, соответствующие периодам деятельности пятой и шестой Государственной Думы: с января 1994 по декабрь 1995 года и с января 1996 по настоящее время.
Развитие информационного законодательства в “постконституционные” периоды определяется двумя существенными факторами. Во-первых, оно базируется уже на новых конституционных нормах, определенных Конституцией Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в соответствии с принципами построения государственной власти, определенными Конституцией, и Регламентом Государственной Думы основным источником формирования совокупности специальных законодательных актов федерального уровня является соответствующий специализированный комитет Государственной Думы. В начале деятельности пятой Государственной Думы специализированной структурой, отвечающей за формирование информационного законодательства как единой системы, был определен Комитет по информационной политике и связи. В этом качестве он продолжил свою работу и в шестой Государственной Думе. Именно этот Комитет является тем звеном федеральной законодательной власти, эффективность работы которого определяет, в основном, темпы развития и качество информационного законодательства России в “постконституционные” периоды.
В Приложении 2 приведены результаты сравнительного фактологического анализа законодательной работы Комитета по информационной политике и связи пятой и шестой Государственной Думы России
Глава 11. Создание законодательных основ государственной информационной политики России
Комитет по информационной политике и связи пятой (первой) Государственной Думы в период с января 1994 по декабрь 1995 года вел законодательную работу по следующим направлениям:
· формирование законодательства в области связи;
· развитие законодательства о СМИ в части регулирования взаимоотношений между государственной властью и СМИ и в части государственной поддержки СМИ и книгоиздания;