Кроме завершения начатой пятой Государственной Думой работы над Федеральным законом “Об участи в международном информационном обмене” в период с января 1996 года по декабрь 1997 года Комитет по информационной политике и связи приступил к работе еще над двумя законопроектами, относящимся к области общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах.
Прежде всего была продолжена работа над проектом Федерального закона “О коммерческой тайне”. Насущная необходимость в скорейшем принятии такого закона обусловлена следующим. В условиях рыночной экономики и конкуренции важную роль играет защита прав юридических и физических лиц, занимающихся предпринимательством, на конфиденциальную информацию: ее разглашение, хищение, преднамеренное искажение, а также несанкционированное использование может привести к существенным материальным убыткам. Конфиденциальная коммерческая информация - коммерческая тайна - один из ключевых элементов таких явлений, как недобросовестная конкуренция и коррупция.
Такой закон прямого действия должен быть тщательно концептуально и юридически отработан, чего нельзя сказать о варианте законопроекта “О коммерческой тайне”, разработанном депутатами шестой Государственной Думы и принятым ею в первом чтении в марте 1997 года. Данный законопроект имеет существенные недостатки по сравнению с вариантом законопроекта, внесенным Правительством в пятую Государственную Думу в октябре 1995 года. Прежде всего, в данном варианте законопроекта объект регулируемых отношений определен как “коммерческая тайна”, что не соответствует статье 128 Гражданского кодекса, определяющей объектом гражданских прав “информацию” и как особый ее вид - “информацию, составляющую служебную и коммерческую тайну”. Неточное определение объекта регулируемых отношений привело к неправомерному включению в текст законопроекта положений, посвященных особенностям правовой охраны существенно иного объекта - секретов производства (“ноу-хау”). При этом даже из текста предлагаемого законопроекта очевидно, что правовая охрана секретов производства существенно отличается от правовой охраны информации, составляющей коммерческую тайну, и требует иного регулирования. Не соответствует статье 139 Гражданского кодекса и неудачная попытка определить “информацию, которая может составлять коммерческую тайну”. Статья 139 ГК предусматривает, что законодательно определяются только сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну. Указанные положения явно внесены в законопроект только для обеспечения его принятия большинством депутатов. В данном случае имеет место традиционный для шестой Государственной Думы прием “протаскивания” законопроекта любой ценой, даже за счет законодательного качества.
В принципе неприемлемо положение, по которому органы государственной власти и местного самоуправления имеют право беспрепятственного доступа к коммерческой тайне, а также положение об их обязанностях по ее сохранению; именно эти вопросы должны быть признаны ключевыми с точки зрения такого негативного явления как коррупция в органах государственной власти. Таким образом, положение об ответственности государственных служащих за разглашение информации, содержащей коммерческую тайну, а, следовательно, используемой в предпринимательской деятельности, противоречит Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”, запрещающему государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц. Очевидно, что право доступа к коммерческой тайне должны иметь только следственные органы по возбужденным уголовным делам и органы правосудия по делам, находящимся в их производстве. Именно это следует очень четко определить в законе и только в этом случае коммерческая тайна будет действительно таковой.
Конституция России, как отмечалось, предоставила каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29). Однако до настоящего времени это неотчуждаемое право человека и гражданина только провозглашается, но реализовать его не представляется возможным. Основной причиной такого положения является отсутствие законодательно установленных обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности и организационно-правовых форм по обеспечению права на информацию.
Восполнить этот пробел в законодательстве должен Федеральный закон “О праве на информацию”. На необходимость скорейшей разработки такого закона, ввиду его большого социального значения, указывал Президент в своих посланиях Федеральному Собранию и в 1994, и в 1995 годах. Более двух лет ушло на то, чтобы юристы, находящиеся на службе в президентских и правительственных структурах, осознали острую потребность общества в таком законе, уладили свои профессиональные споры и, наконец, разработали проект. Представленный Президентом в июне 1996 года законопроект был разработан Министерством юстиции, Генеральной прокуратурой, Комитетом по печати, Федеральной службой по телевидению и радиовещанию, Главным государственно-правовым управлением Президента, Федеральным агентством правительственной связи и информации и Судебной палатой по информационным спорам при Президенте.
Законопроект устанавливает: обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке; обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также информацию, распространение которой может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, и информацию, имеющую общественно значимый характер или способствующую пресечению распространения недостоверных сведений.
Законопроект детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него и обязанность органов и организаций предоставлять по такими запросами информацию для ознакомления, давать необходимые разъяснения, выдавать копии документов. Он содержит детальный перечень случаев, при которых информация не подлежит представлению, защищает интересы личности, общества, государства от распространения информации, которая может причинить вред этим интересам. Кроме того, в нем устанавливается, что информация, затрагивающая права и свободы личности, а также перечни имеющихся у органов и организаций информации и услуг, связанных с ее получением, предоставляются бесплатно. За иную информацию может взиматься плата, не превышающая расходов на ее предоставление. Организации, основная деятельность которых заключается в предоставлении информации на коммерческой основе, самостоятельно определяют размер платы за нее. В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация, предоставившие такую информацию, обязаны внести необходимые исправления бесплатно.
Законопроект содержит некоторые недостаточно четко определенные юридические проблемы. Так, он регулирует отношения, возникающие только при осуществлении права на доступ к информации и права получения информации по запросу. Конституция же трактует право на информации шире, включая в него не только право на получение информации, но и право на передачу, распространение и производство информации.
В проекте отсутствуют определения используемых терминов и понятий. В результате неопределенность понятия “информация, которая имеет или может иметь общественно значимый характер” может привести к тому, что, произвольно толкуя это понятие, органы и организации получат возможность существенно ограничить информацию, которую обязаны в соответствии с законом сообщать для всеобщего сведения. В связи с неопределенностью понятия “информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося” возникает вопрос о том, нашло ли отражение в проекте право человека знать, какая о нем собирается информация, кем она собирается, в каких целях используется и на каких условиях такая информация ему должна предоставляться. Следует более четко определить очень важное, но носящее в проекте отсылочный характер, положение о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые акты. Это положение необходимо сформулировать таким образом, чтобы было понятно, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны публиковать все принятые ими нормативные правовые акты, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и информацию конфиденциального характера. Целесообразно, чтобы в положения, определяющие основания и порядок отказа в предоставлении информации, была внесена поправка: отказ в предоставлении информации должен содержать указание и на то, какой орган или какое должностное лицо приняли решение о таком отказе. Это поможет избежать многих проблем при обжаловании отказа. Для того, чтобы полностью законодательно обеспечить реализацию конституционного права граждан на получение информации необходимо урегулировать и отношения, возникающие при получении информации объединениями граждан, а также средствами массовой информации, являющимися важным посредником между источниками информации и обществом.