В Бюджетном кодексе РФ определен статус органов финансового контроля, составляющих систему бюджетного контроля. К се составу и функциям не сводится состав и функции органов финансового контроля в широком смысле. Например, в систему контроля и широком смысле входит Росфинмониторинг. Аналогичные органы имеются и в других странах. Органы контроля, выполняющие функции на грани причастности к финансовому контролю, фактически создают для него соответствующую среду деятельности. Нередко они предупреждают нарушение интересов национальной безопасности и тем самым делают излишним непосредственно финансовый контроль. Это характерно для систем контроля в разных странах. Например, в феврале 2008 г. контролирующие органы США по соображениям национальной безопасности заблокировали приобретение пакета акций американской высокотехнологичной компании, работающей на оборону (3Com), при участии двух компаний — американского инвестиционного фонда Bain Capital и китайской компании Huawei Technologies. Опасались доступа китайцев к секретам, который при миноритарном пакете акций указанных компаний (21,5%) был практически невозможен. Фактически исключался коррупционный контакт с правительственными чиновниками и менеджерами 3Com.
КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РФ
Центральный банк РФ организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. С целью надзора за деятельностью коммерческих банков создан Департамент банковского надзора. При установлении фактов нарушений или предоставлении банками неполной или недостоверной информации Центральный банк РФ в зависимости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия:
• штраф в размере от 0,1 до 1 % от минимальной величины уставного капитала;
• реорганизация, замена руководства коммерческого банка;
• применение более жестких нормативов;
• запрет на проведение определенных операций и на открытие филиалов;
• назначение временной администрации в банке на срок до полутора лет;
• отзыв лицензии и ликвидация банка.
Основанием для принятия соответствующих мер являются федеральные законы: Гражданский кодекс РФ; «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ (в ред. Закона от 29 декабря 2006 г. № 246-ФЗ); «О Центральном банке (Банке России») от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ; «О кредитных историях» от 13 декабря 2004 г. № 218-ФЗ; «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 29 декабря 2004 г. № 192-ФЗ; «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» ОТ 20 августа 2004 г. № 106-ФЗ; «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ; «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, п финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ. 11оследний из названных законов подготовлен и принят с учетом рекомендаций ФАТФ, как и Закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Он предусматривает, в частности, что резидентам РФ разрешено без ограничений открывать счета (вклады) в банках на территории стран — членов ОЭСР при уведомлении об этом налоговых органов не позднее месяца со дня заключения договора об открытии счета за пределами РФ (с подтверждением налогового органа этого факта специальным уведомлением). По таким счетам резидентам РФ разрешены валютные операции.
В деятельности Центрального банка контрольные полномочия проявляются прежде всего в надзорных полномочиях в соответствии с Базельскими принципами эффективного банковского надзора (1997), одобренными Базельским комитетом по банковскому надзору, в редакцию которых в октябре 2006 г. внесены существенные изменения. «Базель-2» ориентирован также на существенное улучшение мониторинга банковских операций в банковских системах разных стран. В принципах «Базеля-2» четко прослеживается реагирование на возрастание объема трансграничных финансовых потоков, которые так или иначе ведут к крупным приобретениям собственности самих банков и к изменению контроля над банками в результате концентрации пакетов акций. Этот вопрос имеет чрезвычайно важное значение, поскольку банковский надзор должен предполагать запрет на крупные приобретения, если в той или иной стране действуют нормы, не обязывающие раскрывать информацию о приобретателе доли (инвесторе). Это направлено против «ракушечных» банков, имеющих панцирь (непрозрачность), если, например, предприятие — акционер банка имеет в своем уставном капитале долю представителя этого банка. В документе «Базель-2» содержится требование к банковскому мониторингу: особо выделять информацию о политических деятелях и лицах, состоящих с ними в родственных связях. С учетом этого 8 ноября 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ был принят в первом чтении и далее в последующих чтениях Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Предусмотрена идентификация российскими организациями и банками всех зарубежных клиентов, совершающих финансовые операции, а среди них — прежде всего обладающих публичными полномочиями, в том числе политиков и лиц, состоящих с ними в родственных связях.
Результативность надзорных полномочий Центрального банка проявляется в конечном счете в снижении рисков банковской системы в целом, связанных с качеством управления коммерческими банками. Это связано прежде всего с ликвидацией банков, не соблюдающих нормативные ограничения Центрального банка.
КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ
Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному собранию РФ. Счетная палата РФ осуществляет следующие контрольные функции:
• организует и проводит контроль за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;
• определяет эффективность и целесообразность расходом государственных средств и использования федеральной собственности;
• дает оценку обоснованности проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;
• проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов;
• проводит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и занимается подготовкой предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;
• производит контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в финансово-кредитных учреждениях;
• обеспечивает регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; на органы местного самоуправления, предприятия и организации. На деятельность негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением и использованием ими средств федерального бюджета, с использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.
Очевидно, что важнейшее значение в деятельности Счетной палаты РФ имеет внешний контроль. Однако ни в прежней, ни в новой редакции Бюджетного кодекса РФ нет нормы о внешнем государственном и муниципальном финансовом контроле. Норма ст. 265 Бюджетного кодекса РФ о праве законодательных (представительгых) органов на «создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов)» имеет определенную двусмысленность. С одной стороны, законодательным (представительным) органам собственный контрольный орган в области финансов необходим прежде всего с их регулирующими функциями в бюджетном процессе, участниками которого являются многочисленные организации, по отношению к которым контроль может быть только внешним. С другой стороны, понятие «собственные контрольные органы» хотя и подчеркивает (соответствующий уровень контрольного органа, но ставит под сомнение его независимость. Фактически это нередко проявлялось в деятельности субфедеральных органов контроля.
Счетная палата РФ является эффективно функционирующим независимым органом, обеспечивающим возврат в бюджет значительных ресурсов, объем которых многократно превышает расходы па ее содержание.
Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Компетенция этого органа определена названным выше федеральным законом, учитывающим многие положения Лимской декларации. Она связана с комплексом контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего внешнего контроля. Это и формирует каркас единой системы контроля Счетной палаты за формированием и использованием федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, является основой всей ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.