Поэтому наиболее корректной представляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформации положений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Тункин, Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р.А. Мюллерсон, Г.И. Курдюков, А.М. Васильев).
Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права.
Часть 6 ст.125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно п."а", "з" ст.125 Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.
В литературе выделяются разные способы воздействия международно-правовых актов на национальные правовые системы*(5):
1. Ценностная ориентация. Международное право содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности, которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем. Конституционная формула "общепризнанные принципы и нормы международного права" означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признаны самой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считаться частью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождать каких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.
2. Признание примата, приоритета норм международного права над национальным правом. Важным является признание приоритета международно-правовых актов при толковании норм национальных правовых систем.
3. Определение процедур имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство. Практикой различных государств был выработан ряд общих процедур имплементации норм международного права в национальные правовые системы.
4. Включение ратифицированных международно-правовых актов в национальные правовые системы.
5. Коллизионное право.
При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательству Российской Федерации, прежде всего Конституции РФ. Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ. Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, который использует при обосновании своих решений акты международного права (в частности, Суд ссылался на Всеобщую декларацию прав человека, на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, на документы международных организаций и международные договоры), но в своих решениях основывается только на положениях Конституции РФ.
Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности по вопросу "О реализации международных правовых актов в российской правовой системе", отмечая в подготовленных ею рекомендациях актуальность для России проблемы "вхождения" международно-правовых актов и норм во внутреннее законодательство, была вынуждена отметить, что практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия и сложности юридического, организационного, политического и иного порядка, и признала целесообразным рассмотреть возможность подготовки и принятия федерального закона с условным названием "О порядке реализации международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации"*(6). Для решения этой проблемы среди прочих мер предлагается ввести обязательную экспертизу проектов федеральных законов с точки зрения их соответствия требованиям ратифицированных международных правовых актов. Проведение подобной экспертизы следует возложить на специально сформированную комиссию из представителей Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, юридических научных учреждений и т.п.
Для того чтобы деятельность комиссии была оправданна, надлежит разработать механизмы предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности России к вступлению и участию в работе таких структур, как органы Содружества Независимых Государств, Совета Европы, Всемирной торговой организации. Например, вступление в Совет Европы выявило неготовность страны к выполнению связанных с данным шагом международных правовых обязательств и стандартов.
Венская декларация глав государств и правительств стран - членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993 года, подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в Совете Европы: "Гарантированная свобода слова и, особенно, средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки на полноправное членство". Декларация также подтверждает необходимость при вступлении привести свои учреждения и правовую систему в соответствие с основными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.
28 февраля 1996 года Россия присоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступления России в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 года, когда Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления: "Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решает стать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении 47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо ее власти принимают таким образом решение соответствовать весьма высоким стандартам".
При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".
Наиболее подробно вопросы правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписания Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны в докладе "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации", подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской комиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:
приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (при том что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);
признание обязательной юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации по правам человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;
исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;
применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ при соблюдении требований ч.4 ст.15 Конституции РФ.
Проблема не ограничивается формальным соответствием российских нормативно-правовых актов требованиям международного права и международных договоров. Особое значение имеет фактическая неспособность выполнения (в силу прежде всего экономических трудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служить оправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч.1 ст.3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает (?! - Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращений с осужденными". Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов, что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Другим важным аспектом проблемы имплементации международно-правовых норм в правовую систему Российской Федерации является осуществление международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации и, следовательно, включение этих положений в общегосударственную правовую систему и в правовые системы субъектов Российской Федерации.
Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров и соглашений с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.5 Устава Ленинградской области, ст.13 Устава Свердловской области). Устав Воронежской области включает общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Воронежской области в качестве составной части в правовую систему области (ст.8 Устава). Это положение Устава Воронежской области корреспондируется со ст.17 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области": "Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами: с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес". А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации". Конституция Республики Татарстан, провозглашая республику суверенным государством, субъектом международного права, утверждает: "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан" (ст.59 Конституции).