Методы и формы реализации функций и полномочий создают организационную основу непрерывного взаимодействия управляющей подсистем управляемой средой (объектами), позволяют иметь необходимую информацию о состоянии этой среды и принимать адекватные решения.
Объектами правового регулирования в сфере государственного управления являются, прежде всего, поведение, действия субъектов, представленных в той или иной сфере государственного управления, и отношения этих субъектов в процессе управления.
Методы административно-правового регулирования можно охарактеризовать как способы и приемы, реализующие осознанное волевое воздействие (действия) субъектов, осуществляющих государственное управление в рамках их правового статуса.
В системах государственного управления реализуются три группы
методов:
а) организационные, устанавливающие порядок взаимодействия составляющих систему структур, связанных единством целей и задач;
б) функциональные — направленные на регулирование при выполнении их обязанностей;
в) методы юрисдикционной деятельности — разрешение споров, а также применение принуждения при ответственности субъекта за правонарушения.
Различают методы прямого, императивного (непосредственно обращенного к исполнителю) воздействия и методы опосредованного, косвенного воздействия на поведение или порядок отношений субъектов административного права и управления.
Примером непосредственного прямого воздействия являются способы императивного обязывания субъекта действовать, поступать определенным образом. Это может быть прямой запрет не совершать действий, вредных для интересов граждан, государства, общества, например не отказывать в предоставлении информации, необходимой гражданину или юридическому лицу. В качестве примера прямого регулирования можно привести закрепление компетенции субъекта управления, его прав и обязанностей; порядок работы коллегии министерства и т.п. Методы прямого административного регулирования, как правило, реализуются через нормативные правовые акты.
Одним из методов прямого воздействия на деятельность органов государственной власти субъектов РФ является временное осуществление федеральными органами власти отдельных полномочий органов власти субъектов РФ. Это возможно в трех случаях, определенных ст. 26 упомянутого выше Закона от 4 июля 2003 г. Они касаются случая отсутствия органа власти субъекта в условиях чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и невозможности его сформировать; случая возникновения просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, а также нарушения законодательства, установленного соответствующим судом РФ. В ст. 26(п. 3) предусмотрена процедура этих действий. Указом Президента РФ установлены перечень полномочий субъекта, переходящих во временное осуществление конкретного органа на определенный срок, и источники финансирования. По ходатайству Правительства РФ может быть введен режим временной финансовой администрации.
Косвенное правовое регулирование средствами административного права проявляется в установлении порядка, предопределяющего поведение субъекта или его отношения с другими субъектами. Например, установление режима категорий информации ограниченного доступа: сведений, отнесенных к государственной тайне, и к категории конфиденциальной информации обязывает соблюдать эти режимы в процессе организации документирования, документооборота в управлении. Косвенными методами административно-правового регулирования являются и такие, как утверждение документов, определяющих политику государства в той или иной области социальной жизни, принятие федеральных целевых программ, обязывающих впоследствии издавать правовые акты определенных субъектов управления.
Порядок перечисленных мер административного воздействия регламентируется нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательством о налоговой службе, таможенным законодательством и другими федеральными законами. Кроме того, федеральные органы надзора России (Госгортехнадзор, Госатомнадзор) и государственные инспекции (санитарная, автомобильная, труда и др.) применительно к сфере своих полномочий вправе запрещать эксплуатацию промышленных установок, приостанавливать либо запрещать производство на отдельных объектах, приостанавливать строительные работы в случаях, если возникла опасность жизни и здоровью граждан, нарушены требования экологической или радиационной безопасности.
Меры предупредительного и пресекательного характера могут быть обжалованы в судебном и административном порядке, а также опротестованы прокурором.
Итак, мерами административного воздействия являются: административное задержание лица; административный арест имущества юридического лица; личный досмотр; досмотр и изъятие вещей и документов, товаров, орудий охоты и рыбной ловли и т.п.; отстранение от управления транспортным средством; освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства.
Рассмотрим подробнее некоторые меры административного воздействия и порядок их применения.
Административное задержание - это кратковременное ограничение свободы физического лица, которое может применяться только в исключительных случаях и если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
Цель административного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - установление личности правонарушителя, составление протокола об административном правонарушении, когда его составление является обязательным, но на месте составить протокол невозможно. Основанием применения административного задержания является только совершение лицом административного правонарушения.
Не подлежат административному задержанию иностранные граждане, пользующиеся дипломатическим иммунитетом и предъявившие в подтверждение этого соответствующий документ (дипломатический паспорт, дипломатическую или консульскую карточку и т.д.).
В соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей Российской Федерации" не могут быть подвергнуты задержанию судьи. Аналогичное положение о недопустимости задержания прокурора и следователя содержится в п.2 ст.42 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации".
Как правило, не применяется административное задержание к военнослужащим. В случае совершения ими серьезного административного правонарушения в общественном месте, где нет военных патрулей, они могут быть задержаны и немедленно вместе с материалами о правонарушении переданы военным комендантам, командирам воинских частей, военным комиссарам.
Действующее законодательство предусматривает особенности задержания несовершеннолетних, совершивших административное правонарушение. Они доставляются в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, которые обеспечивают круглосуточный прием и временное содержание несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений. В центры могут быть помещены несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта РФ, где ими было совершено правонарушение.
В связи с тем, что административное задержание представляет собой кратковременное ограничение свободы, то признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина при применении данной меры - обязанность государственных органов и должностных лиц. Это означает, что никто не может быть подвергнут задержанию, кроме случаев, предусмотренных законом.
Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании. Он может обжаловать административное задержание в вышестоящий орган или прокурору. Лица, применившие данную меру, обязаны предоставить задержанному возможность обратиться с жалобой как в устной, так и в письменной форме[5].
Административное задержание временно ограничивает право на передвижение, на личную неприкосновенность, поэтому оно может применяться только в случаях и на срок, предусмотренный федеральным законом. В соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ этот срок не должен превышать трех часов. Срок задержания начинает исчисляться с момента доставления правонарушителя в служебное помещение органа внутренних дел, налоговой полиции, таможенного органа, военной комендатуры, органа местного самоуправления сельского поселения или в иное служебное помещение. Для лиц, задержанных в состоянии опьянения, срок начинает исчисляться с момента их вытрезвления.
На срок до 48 часов для установления личности правонарушителя или для выяснения обстоятельств административного правонарушения могут быть задержаны лица, допустившие нарушение установленного режима Государственной границы, порядка пребывания на территории Российской Федерации, совершившие административное правонарушение во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, нарушение таможенных правил.
Согласно п.6 ст.22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" несовершеннолетние правонарушители могут находиться в центре временной изоляции органа внутренних дел в течение времени, минимально необходимого для их устройства, не более 30 суток. В исключительных случаях это время может быть продлено на основании постановления судьи на срок до 15 суток. О помещении в центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей незамедлительно, но не позднее 24 часов уведомляется прокурор по месту расположения указанного центра.