1.2. Социальная прозрачность. Она означает активизацию антикоррупционной деятельности нескольких групп важнейших социальных акторов. Во-первых, это – средства массовой информации. Однако, к сожалению, часто бывает так, что СМИ – это не столько решение проблемы, сколько часть самой проблемы. Хорошо известно, что пресса, телевидение, радио и интернет-издания являются теми инструментами, с помощью которых и реализуется так называемый «административный ресурс», и тиражируется дезинформация, являющаяся неотъемлемой частью технологий политико-административной коррупции. Кроме того, СМИ часто преподносят обществу облегчённые трактовки феномена коррупции, которые могут вводить в заблуждение и не способствуют адекватному восприятию общественностью его сути.
Непрозрачность имущественных отношений в медиа-секторе – одна из реально существующих основ для распространения коррупции. Негативным следствием информационной закрытости является нередкое сокрытие имён реальных собственников СМИ, что приводит к деформации конкурентной среды и чрезмерной концентрации собственности в медиа-секторе[72]. Непрозрачность СМИ не в меньшей степени, чем непрозрачность органов власти, создаёт обстановку, способствующую злоупотреблениям и нарушению законов. Термин «подконтрольность», часто используемый для характеристики взаимоотношений между бизнесменами и СМИ, часто бывает расплывчат и нечёток. Типичными являются сообщения о том, что ряд нижегородских СМИ (в частности, телекомпания «Волга» и информационный канал «Свобода») находятся под влиянием мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева и депутата Госдумы Дмитрия Савельева[73], а «в распоряжении С.Кириенко – также весьма солидный медиа-холдинг, включающий пять газет, радиостанцию и телеканал»[74].
Именно непрозрачность отношений в информационной сфере приводит к конфликтам по поводу того, что те или иные кандидаты имеют преимущественный доступ к телеэфиру[75], или провоцирует прямые информационные войны (происшествие в связи с обнаружением в гостинице «Ока» «цеха» по подделке подписей во время выборов губернатора Нижегородской области 2001 года и его освещение в СМИ). Широкие возможности использования клеветы во время агитационной кампании – тоже прямое следствие непрозрачного разделения медиа-рынка на политически ангажированные сектора.
Во-вторых, это неправительственные, негосударственные организации, способные осуществить общественную, публичную экспертизу проблем коррупции. К примеру, в Самарской области неправительственные организации имеют право законодательной инициативы. Первые и Вторые Общественные антикоррупционные слушания, организованные в 2000 и 2002 годах Общественной палатой Нижегородской области и Центром социально-экономической экспертизы, также могут служить примером гражданской активности в этом направлении. Против проникновения криминала во власть и использования незаконных методов предвыборной борьбы во время кампании 2001 года в Нижегородской области выступили Коалиция межпартийных сил (КОМПАС)[76], «Деловая Россия», «Правый поворот» и другие институции.
В-третьих, это независимые экспертные организации. Их социальная функция в русле рассматриваемой проблемы состоит в упреждающем анализе законопроектов на предмет содержания в них положений, потенциально способствующих коррупционной практике. Проблема, однако, здесь состоит в том, что до сих пор нет чётких организационных процедур для осуществления научной экспертизы государственных проектов, не определён правовой статус экспертизы законодательства, не всегда осуществляется принцип её независимости[77]. Кроме того, “общество удалено от участия в управлении слишком сложными и тонкими материями, которые целиком оставлены узкой группе профессионалов и экспертов”[78].
В-четвёртых, на более открытые и менее коррумпированные отношения, чем нынешние, ориентирован российский малый и средний бизнес. Возможно и полезно воздействие на баллотирующихся кандидатов со стороны бизнес-элиты (к примеру, отказ в финансировании «грязных» избирательных кампаний).
2. Правовые новации касаются совершенствования законодательства о противодействии коррупции.
Проект закона «О борьбе с коррупцией» был подготовлен во фракции СПС Госдумы РФ, вынесен на обсуждение в 2001 г., но не прошёл первых чтений. Законопроект был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Закон, кроме того, должен содержать нормы непрямого действия, устанавливающие антикоррупционные основы законодательства РФ. Важный принцип, который заложен в проекте и должен быть сохранён – принцип открытого и конкурсного распределения государственных ресурсов.
Основные недостатки проекта закона состояли в том, что:
а) определение коррупции, данное в ст.1 п.2., является неудовлетворительным;
б) среди участников борьбы с коррупцией (ст.5 п.1) нет общественных организаций (субъектов гражданского общества), а также отсутствует положение о необходимости гласного обсуждения причин явления;
в) среди субъектов правонарушений, связанных с коррупцией (ст. 3) нет упоминания партий и их фракций и представителей в системе власти, а также чиновников и работников СМИ;
г) ошибочное представление о том, будто реализация закона не потребует никаких бюджетных затрат.
Новая редакция проекта закона должна, на наш взгляд, исходить из того, что:
· коррупция – это способ обеспечения незаконного доступа тех или иных субъектов права к различным государственным ресурсам (материальным, информационным, организационным, кадровым), в том числе - к ресурсам государственного бюджета (целевая характеристика). Кроме того, коррупция - это неформализованная структура («структура повседневности»), развивающаяся в сфере социального управления (прежде всего, в сфере государственной службы), дублирующая и вытесняющая из неё нормированные функциональные отношения должностных лиц и составляющая альтернативу законопослушным действиям этих лиц (функциональная характеристика).
· предпосылки коррупции (личностная мотивация к заключению коррупционного сговора) имеют место во всех звеньях системы государственной службы и в обществе: она присутствует в системе исполнительной, судебной и законодательной власти. Поэтому в целях противодействия коррупции наделять какую-либо ветвь власти специальными полномочиями или провозглашать какую-либо ветвь власти «главным борцом» с коррупцией нецелесообразно[79]. В этой связи необходимо признать в качестве субъектов противодействия коррупции как институты государства, так и институты гражданского общества – общественные организации, объединения, СМИ, и закрепить это в законе.
· поскольку коррупция развивается за счёт ресурсов неформализованных межличностных отношений, эффективным средством противодействия ей можно считать метод необратимой или временно-необратимой ротации кадров. В частности, в числе мер гражданского наказания лиц, коррупционная деятельность которых доказана, необходимо использовать запрет на работу в системе государственной службы. В зависимости от масштаба коррупционного сговора и тяжести его последствий для государства и общества это может быть либо пожизненный запрет (люстрация), либо временный запрет. Эта мера позволит ускорить процессы ротации кадров в системе государственной службы, а также не приведёт к появлению новой волны заключённых. Кроме того, эта мера обладает сильным морально-этическим воздействием.
· поскольку коррупционный сговор, как правило, наносит материальный ущерб государству, среди мер наказания необходимо применять те, что обеспечивают возмещение ущерба. В частности, лицам, вина которых доказана, необходимо назначать в качестве наказания обязанность регулярных отчислений в пользу бюджета определённой части своего дохода. Необходимо разработать шкалу, устанавливающую: а) процент от дохода, подлежащий компенсационной выплате, и б) срок выплаты (от года до пожизненной выплаты).
· поскольку структуры коррупции активно развиваются в системе экономических и политических отношений, для предотвращения коррупции необходимо добиваться максимальной гласности этих отношений. Принцип «прозрачности» важнее принципа «запретов». В частности, необходимо законодательно «открыть» информацию о составе акционеров акционерных обществ, то есть сделать её доступной для СМИ, экспертов и граждан.
· поскольку активным очагом коррупционных сделок являются выборы, необходимо и для этой сферы законодательно утвердить приоритетность «прозрачности» перед «ограничением». В частности, надо отказаться от ограничения размеров избирательных фондов кандидатов. Необходимо регламентировать порядок наполнения избирательного фонда (перечень допустимых доноров, максимальные размеры единовременного взноса, порядок налогообложения этого фонда), вменить в обязанность открыто информировать общественность о размерах фонда, не ставя при этом каких-либо ограничений на его общую величину.
· в качестве основной формы участия институтов гражданского общества в работе по противодействию коррупции необходимо утвердить институт Общественных слушаний, организуемых на базе долгосрочного или временного объединения общественных организаций и партий. Закон должен вменить в обязанность законодательным органам субъектов РФ организацию ежегодных Общественных слушаний по антикоррупционной проблематике.