· поскольку характер структур коррупции в разных регионах России различен, федеральный закон «О борьбе с коррупцией» должен иметь региональные «версии». Региональные антикоррупционные акты должны быть обязательной частью регионального законодательства.
· принимая новую редакцию федерального закона, необходимо рассчитать реальные бюджетные затраты, которых потребует обеспечение его реализации со стороны государства. Необходимо учесть расходы на медиа-сопровождение антиикоррупционой активности, организационные ресурсы, которые потребуются для создания структур взаимодействия с институтами гражданского общества в рамках антикоррупционных программ, а также расходы на организацию мониторинга событий и явлений, связанных с коррупцией и с противодействием ей.
3. Реформы внутри системы управления могли бы включать в себя:
3.1. В политической сфере:
· Профессионализацию избирательных комиссий и их вывод из-под административного влияния властей. По словам А.Вешнякова, сказанным им незадолго до выборов губернатора Нижегородской области, «облизбирком ни морально, ни профессионально, ни физически к предстоящим баталиям не готов»[80]. Такая ситуация изначально cпособствует негативному восприятию облизбиркома со стороны политических акторов, что нашло, в частности, воплощение в обвинениях С.Вороновым С.Бисина в «исполнении заказа со стороны действующей региональной власти» при принятии решения о признании незаконными его плакатов «В новый век – с новым губернатором»[81]. Так, по мнению эксперта Института социальной и политической психологии, «за те нарушения, которые совершает команда Савельева, иного противника Склярова уже давно сняли бы с выборов, а Савельеву всё прощается»[82].
· Открытость процессов реформирования структур управления. Показательно, например, что создание правительства Нижегородской области вызвало вопросы со стороны областной прокуратуры в той части, которая касается распределения полномочий и структуры правительства[83].
· Ограничение функций избирательных комиссий. К примеру, санкцией за предоставление кандидатом неточной информации (если это не связано с прямым нарушением закона) может быть не отказ в регистрации, а её задержка до получения достоверных сведений. Отмена регистрации, по мнению того же Института, должна производиться только через суд, а пересмотр избирательной комиссией ранее принятого решения должен быть запрещён. Поскольку членам избиркома часто приходится иметь дело с юридически сложными и запутанными ситуациями (например, что считать агитацией, а что – простым информированием о работе политика), то вполне разумно было бы рекрутировать их исключительно из числа высококвалифицированных специалистов, прежде всего юристов и политологов.
3.2. В сфере бюджетных отношений представляется целесообразным посредством федерального бюджетного законодательства установить ограничения на следующие виды деятельности:
- единоличное рассмотрение (или голосование только членов профильных комитетов Государственной Думы РФ) вопросов, связанных с предоставлением субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов и ссуд, распределение дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- внеконкурсное и необоснованное предоставление субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов, ссуд, в том числе закрытое предоставление РФ государственных кредитов иностранным государством, их юридическим лицам и международным организациям;
- внеконкурсный и закрытый порядок осуществления государственных и муниципальных заимствований;
- предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств перед третьими лицами;
- максимальные размеры резервных фондов Президента РФ, государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
- обслуживание бюджетных счетов негосударственными банками;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов об утверждении бюджетов или внесении в них изменений без проведения экспертизы на предмет возможной коррупции проектов таких законов и иных нормативных правовых актов.
4. Реформирование отношений собственности. Именно там, где вопросы собственности не решены или находятся в «подвешенном состоянии», возникает почва для коррупционных сделок и повышается их «рентабельность». Поэтому огромную роль играют такие процессы, как процедура банкротства, смена собственника и др.
В России власть всегда была олицетворением политического господства, а не «провайдером» услуг населению, как в странах Запада. Именно поэтому проблема открытости российской экономики играет столь важную роль при анализе истоков коррупции. Если на административном или экономическом рынках существует конкуренция, она делает взяточничество менее выгодным; если же на рынках существует монополия, то экономические акторы имеют возможность устанавливает завышенные цены на товары и услуги и получать дополнительные ресурсы для подкупа чиновников.
5. Важную роль могли бы сыграть факторы глобального порядка, а именно - международные институты, заинтересованные в большей прозрачности российского рынка.
25 января 1999 года вышло распоряжение Президента РФ «О подписании Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 года»[84], разработанной в рамках Совета Европы с последующей ее ратификацией. Конвенция основана на убеждении в том, что предупреждение коррупции в процессе рассмотрения, принятия и исполнения бюджетов всех уровней в большой степени связано с обеспечением гласности, прозрачности, открытости, доступности к первичной информации. В РФ решение этой задачи усложняется неоднородностью, неполнотой, противоречивостью и постоянной изменчивостью бюджетного законодательства. Для него также характерно наличие норм, допускающих неоднозначное толкование ( фразы типа «а также в иных случаях», «как правило…»).
В ПФО есть примеры разработки документов, направленных на борьбу с коррупцией (к примеру, соответствующая программа формируется в Самарской области по инициативе губернатора К.Титова при поддержке Агентства США по международному развитию[85]). Осуществление стратегических планов других регионов ПФО, связанных с внутренними реформами и подключением к глобальным процессам, будет невозможно без адекватного реагирования на вызовы коррупции в регионе.
Чрезвычайно важно начать предпринимать действия, стратегическая цель которых должна состоять в реформировании российской медиа-индустрии. При всей сложности этой задачи фактором, облегчающим её достижение, является существовании в международной практике определённых ориентирующих рамок, способных вывести на верное направление. Эти ориентиры, содержащиеся во вполне конкретных документах Совета Европы (членом которого является Россия), можно разделить на несколько категорий:
· Содержательные аспекты. Европейская Конвенция о трансграничном телевидении, принятая в 1989 году, обязывает телевещателя справедливо представлять факты и события, а также поощрять свободное формирование мнений. Этот же документ говорит о необходимости предоставления своевременного права ответа любому человеку, посчитавшему необходимым довести до аудитории истинное положение дел в связи с ранее прозвучавшей информацией[86].
· Взаимоотношения со спонсорами. Та же Конвенция запрещает рекламодателям либо спонсорам редактировать или влиять на содержание программ. Спонсируемые программы не должны, согласно этому документу Совету Европы, поощрять продажу, покупку или аренду товаров или услуг спонсора. Более того, «не допускается спонсорство программ новостей или текущих событий»[87]. Конвенция запрещает скрытую рекламу (очевидно, в том числе и политическую), а также использование в рекламе ведущих программ новостей и текущих событий.
· Взаимоотношения с владельцами СМИ. В рекомендациях № R (99)1 Комитета Министров Совета Европы говорится о том, что в идеале собственность и содержание должны быть разделены, и влияние собственников на редакционное содержание необходимо предотвращать. Совет Европы, в частности, рекомендует распространять практику подписания «редакционных соглашений» между владельцами и редакторами для обеспечения независимости последних[88].
Рекомендация Комитета министров Совета Европы R(94)13 “О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации”, принятая в 1994 году, определяет те категории информации, разглашение которых является необходимым условием гласности и демократического контроля за СМИ:
а) сведения о лицах или органах, принимающих участие в структуре, предполагающих осуществлять вещание;
б) сведения о характере и степени заинтересованности вышеуказанных лиц или органов в других СМИ или секторах экономики, связанных с рекламой, производством радио- и телепрограмм, доставкой печатных СМИ и пр.);
в) сведения о других лицах или органах, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние на программную политику данного средства массовой информации путём предоставления определённых ресурсов, характер которых должен быть чётко оговорён при выдаче лицензии;
г) отчётная информация об изменениях в ходе работы СМИ в отношении вышеупомянутых категорий;
д) сведения о любых заявлениях о редакционной политике или политической ориентации изданий;
е) сведения о финансовых итогах деятельности издательской или вещательной структуры[89].