Коррупция, таким образом, является органической частью «административных рынков» региональной России. Однако суть административного ресурса в региональной политике трактуется по-разному. К примеру, по словам депутата Государственной думы Олега Морозова, административный ресурс – «это понимание значительной частью избирателей, что популярный в регионе политический лидер, который пользуется поддержкой, позитивно относится к деятельности данного кандидата в депутаты»[5]. Нам представляется, что такая трактовка во многом упрощает ситуацию.
Под административным ресурсом следует понимать совокупность властных прав и полномочий государственного административно-управленческого аппарата, используемых для достижения политических целей, а также механизмы реализации этих полномочий. Политизация функций профессионального управленческо-распорядительного аппарата превращает их в административный ресурс власти. При этом может происходить присвоение частными лицами административно-распорядительных функций государственного аппарата.
От коррупции административный ресурс отличает не обязательное присутствие в действиях должностных лиц мотива личной выгоды. Эта выгода, скорее, носит корпоративный характер, базирующийся преимущественно на политической мотивации.
Часть 2. ПРОБЛЕМНЫЕ КОНТЕКСТЫ
А) Сравнительно-политический контекст выражается во взаимосвязи характера политического режима и коррупции. В самом общем виде можно утверждать, что уровень коррупции выше в тех регионах, в которых:
- у власти находятся репрессивные режимы, использующие авторитарные методы правления;
- значительный удельный вес имеют заброшенные «медвежьи уголки», являющиеся хорошей средой для различного рода манипуляций.
К примеру, по экспертным оценкам, прозвучавшим в ходе семинара «Политико-административные аспекты коррупции в регионах ПФО» (октябрь 2001 г., Нижний Новгород), на выборах в Нижегородской области, где существует развитая политическая среда, реально сфальсифицировать лишь около 2-3% голосов, и административный ресурс здесь не столь эффективен (о чём свидетельствовали победы на выборах А.Климентьева, Ю.Лебедева и Г.Ходырева). В то же время, по оценкам экспертов настоящего проекта, в Татарстане эта цифра легко может быть поднята до 25% и более.
С нашей точки зрения, одним из наиболее плодотворных концептуальных подходов состоит в описании коррупции как составной части «авторитарно-бюрократической» модели развития, хорошо известной по опыту многих латиноамериканских корпоративистских режимов[6]. Ключевой категорией при этом может служить политико-административная рента (что с теоретической точки зрения вполне подлежит изучению с помощью метода, известного как cost-benefit analysis). Для режимов-рантье характерны следующие элементы, типичные для так называемой «делегативной демократии» (Гильермо О’Донелл):
- политический патронаж и клиентизм (аналог российской «крыши»);
- преобладание неформальных практик над формальными. Чаще всего корпоративное единство властных структур становится выше закона (о чём свидетельствует, к примеру, отказ депутата Государственной думы Вадима Булавинова от продолжения судебного разбирательства в отношении результатов первого тура выборов губернатора Нижегородской области 2001 года);
- патримониализм;
- популизм.
Основным стимулом рантье (о чём свидетельствуют многочисленные примеры стран Ближнего Востока, Африки и Латинской Америки) становится не инвестирование получаемых ресурсов в производственный сектор, а их использование для консервации тех политических условий и привилегий, которые позволяют им получать ренту. Это – то, что называется некоторыми исследователями «портфельным выбором» (portfolio choice model of crime[7]). В конечном итоге получатели политико-административной ренты стремятся к сохранению своей автономии от гражданского общества и к репрессиям в отношении тех сил, которые нацелены на изменение ситуации[8]. При таком типе режима коррупция используется в качестве фактора консолидации правящей элиты, позволяющего ей применять огромное количество мер поощрения и наказания.
Феномен политико-административной коррупции также может быть рассмотрен в рамках одной из концепций Манкура Олсона, выделившего две экономические модели преступного поведения: «кочующий бандит» и «стационарный бандит». Вторая модель предполагает взимание политико-административной ренты со стороны организованной преступной группы, что с экономической точки зрения «предпочтительнее преступности дезорганизованной»[9].
Возникает вопрос: возможна ли трансформация модели «рантье», существующей в России на региональном уровне? Можно говорить о двух направлениях её эволюции.
- Первое – это постепенная либерализация и модернизация региональных политических режимов, предполагающая укоренение реальной политической конкуренции на основе укрепления политического плюрализма, реализация принципа разделения властей, прозрачность в принятии решений, правовое регулирование политической деятельности, обеспечение свободы СМИ.
- Второе возможное направление – дезинтеграция режима и распад системы управления. Опасность этого сценария в этнических республиках приводит к вялому, безвольному поведению федерального центра в отношении очевидных случаев массовых нарушений на региональных выборах. Даже в дотационной Мордовии представительство президента закрывает глаза на массированное и систематическое использование административного ресурса. По мнению участников настоящего проекта, поначалу у оппозиционных сил в Татарстане и Башкортостане были надежды на В.Путина, однако сейчас уже ясно, что “политическая целесообразность” вновь взяла верх. Видимо, особая толерантность Москвы к этническим республикам объясняется опасением того, что “сумерки империи” могут начаться именно оттуда.
Говоря о трансформации региональных режимов-рантье, нужно иметь в виду не только внутрирегиональные, но и внешние факторы воздействия. Понятно, что никакие глобальные трансформации сами по себе не приведут к автоматическим позитивным изменениям в сфере борьбы с коррупцией. Не гарантирует результата в этом направлении и построение модели «сильного государства» (о чём может свидетельствовать, допустим, пример Египта).
Подключение регионов к глобальным процессам может двояко сказаться на судьбе их политических режимов:
- с одной стороны, глобализация способствует либерализации и модернизации всей сферы управленческих и социально-экономических отношений. Так, наученные своим собственным горьким опытом неэффективного кредитования слаборазвитых стран, глобальные институты (Международный валютный фонд, группа Всемирного банка и Всемирная торговая организация) с середины 1990 годов стали более жёстко и последовательно, чем раньше, внедрять в практику такие принципы взаимоотношений, которые предполагают устранение препятствий на пути инвестиций в развивающиеся страны, обязательность независимого аудита для получения новых кредитных линий или реструктуризации долгов, повышение качества надзора за финансовыми операциями, большую ясность и строгость бюджетного процесса, предоставление международному сообществу большего объёма экономической и статистической информации[10].
- с другой стороны, глобализация может усилить стимулы для ренто-ориентированного поведения (прежде всего, за счёт административного контроля за продажей энергоносителей и природных ресурсов). Кроме того, расширение сферы использования информационных технологий вполне может быть использовано региональными «политическими рантье» для усиления манипуляции информацией путём её сокрытия, искажения или незаконного обнародования.
Б) Социальные контексты
Одна из теорий связывает расцвет коррупции с распадом социальных иерархий[11]. При таком подходе проблемы коррупции становятся составной частью анализа так называемого «общества рисков», в котором доминирует катастрофическое сознание и ощущение «моральной паники»[12].
Есть теории, по сути оправдывающие существования различных проявлений коррупции, приписывая ей выполнение таких функций, как «смазка», «амортизация» и «стабилизация». Согласно этой логике, в периоды трансформаций сложившихся связей коррупция во многом способствует ускорению процесса образования новых, более эффективных связей. Согласно этой точке зрения, политический процесс опутан огромным числом уз, и люди, вынужденные нарушать формальные правила, мотивированы вполне рациональными целями. Неоинституциональный подход рассматривает коррупционные отношения сквозь призму таких вполне рациональных и рыночных категорий, как «рынок труда» в теневом бизнесе, конкуренция на мафиозном рынке, издержки и прибыль, бюджет теневых организаций, спрос, специализация, и т.д.[13] Некоторые эконометрические исследования отмечают, что чиновник, берущий взятки, вполне может быть более эффективным, чем его «честный» коллега, который из-за своей волокиты и соблюдения всех правил бюрократии либо способен загубить важное для общества дело, либо спровоцировать обращающегося к нему человека к даче взяток на более высоком уровне административной иерархии[14].
По словам И.Клямкина, в России сегодня доминирует репрессивная тенденция в оценке методов борьбы с коррупцией. «Общество явно склоняется к тому, что коррупция и теневой бизнес могут быть подавлены только силой – полицейской или даже военной. В самом же обществе люди не видят ни влиятельных интересов, ни интеллектуальных и нравственных ресурсов … которые подталкивали бы к серьёзным антикоррупционным действиям… Репрессивное сознание, будучи доминирующим в современной России, лишено энергии оптимизма; оно скорее инерционно-остаточное»[15].