Существенным ограничителем антикоррупционной деятельности является то, что не только органы власти, но и многие неправительственные институты привыкли работать в «теневых условиях». В самом обществе существуют значительные слои, “включённые в теневую реальность”, настроенные на работу в теневых отношениях. Это касается, прежде всего, крупного бизнеса, средств массовой информации и политических партий (по словам директора Института социологического анализа Игоря Клямкина, прежде всего речь идёт о сторонниках ЛДПР[16]). В этом смысле надежды на то, что взаимоотношения между властью и обществом станут более прозрачными лишь по причине естественной смены поколений, являются достаточно эфемерными.
Проникновение коррупции в сферу социально-политических отношений прямо связано со слабой системой социальной коммуникации между основными акторами. Есть прямая зависимость между коррупцией и системой взаимоотношений между политическим классом и обществом. Именно поэтому “гораздо легче купить голоса, чем убедить депутата, фракцию, партию”[17]. Аналогичным образом обстоят дела и с индивидуальным избирателем: поскольку инвестировать свой голос в политические структуры – чрезвычайно сложный процесс, происходит массовая продажа голосов, которая и является одной из возможных рациональных стратегий.
В) Электоральный контекст
Классическая аппаратная коррупция, как правило, связана со сферами, далёкими от внимания широкой публики: взятки, перераспределение подрядов на ремонтные работы, предоставление квартир в ответ на оказанные услуги, поборы с предпринимателей и так далее. Особенность политической коррупции состоит в том, что с одной стороны, она касается публичных сфер и в силу этого видна всему обществу. С другой же стороны, её очень трудно доказать юридически. Тем не менее, выделить несколько факторов, которые способствуют её появлению во время выборов, всё-таки можно.
Во-первых, это контроль - административный или финансовый – того или иного кандидата за СМИ. Сам принцип «сфер влияния» в медиа-индустрии неизбежно ведёт к злоупотреблениям, поскольку связан с покупкой журналистов «под выборы» и негласными договорённостями между региональными медиа-магнатами.
Во-вторых, малые суммы избирательного фонда, устанавливаемые произвольно, «на глазок», столь же неизбежно толкают кандидатов к «двойной бухгалтерии». Беда наших выборов не в больших деньгах, а в их непрозрачности. В США, например, фонд кандидатов может быть сколь угодно велик, поскольку ограничения были приравнены судом к посягательству на права человека. В то же время в Америке есть предельные суммы на отдельные виды пожертвований, а также право избирателей знать источник любого взноса свыше определённой суммы.
В-третьих, попытки использовать в предвыборных целях экономические или финансовые процессы тоже граничат со злоупотреблениями. Наиболее наглядной иллюстрацией этого стала «энергетическая война» в Нижнем Новгороде накануне губернаторских выборов 2001 году.
В-четвёртых, щедрая раздача на выборах явно невыполнимых обещаний – потенциально благодатная почва для манипуляций. Программы кандидатов на региональных выборах изобилуют посулами в тех сферах, на которые их компетенция – даже в случае победы - не распространяется. Когда мэр Нижнего Новгорода Юрий Лебедев накануне губернаторских выборов 2001 года сделал попытку провести референдум по вопросу, не относящемуся к местному самоуправлению, прокуратура обратила на это внимание. А когда кандидаты обманывают избирателей тем, что обещают им «заморозить коммунальные платежи» или добиться «культурного возрождения нации», то получается, что никто не может расценить это как вид политической махинации.
Г) Кадровый контекст
Почва для распространения коррупции - низкий уровень профессионализма управленческой элиты России. Идеальный реципиент коррупционных благ – это чиновник с низким уровнем квалификации, не способный найти себя вне административного рынка. Непрофессионал будет стараться компенсировать дефицит знаний и умений нелегитимными и непубличными приёмами (интриги, неформальные согласования, заговоры и пр.). Коррумпированное государство негласно предоставляет возможность такому чиновнику пользоваться теневыми источниками дохода в качестве компенсации за низкий уровень заработной платы.
Настоящий же профессионал реже прибегает к нелегальным способам деятельности, поскольку он имеет достаточно возможностей достичь своих целей (в том числе карьерных) законными методами, не ставя под угрозу свою деловую репутацию. Кроме того, профессионал не связывает реализацию своего потенциала исключительно с возможностями «административного рынка», и поэтому не держится за власть любыми способами. Такой человек воспринимает уход из коридоров власти не как трагедию, а как открытие новых творческих и деловых возможностей. Именно поэтому профессиональные сообщества – это один из надёжных ресурсов в борьбе против коррупции.
Д) Бюджетно-финансовый контекст
Хотя власть и является субъектом рыночных отношений, тем не менее, оптимальные параметры взаимоотношений между властью и рынком до сих пор разработаны слабо. Отделение власти от собственности не означает, что политическая элита должна рекрутироваться исключительно из тех, кто не обладает никакой собственностью. Кадровый взаимообмен между политическими и экономическими стратами - это неизбежный и во многом плодотворный процесс для любого демократического общества.
С точки зрения возможного пособничества коррупции большой интерес представляют законодательные документы о деятельности различных внебюджетных фондов. Практика показала, что необходима борьба с коррупцией в самих правоохранительных органах. Например, Прокуратура РФ, которая является одним из главных субъектов антикоррупционной политики, сама оказывается объектом коррупционных действий. Проверка Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией законности «Положения о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ 26.01.00 г. № 72 показала, что названное Положение дало органам прокуратуры законную базу под «поборы» немалых денежных средств на собственные нужды. Согласно статьи 52 (часть 4) федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», во внебюджетный фонд развития Прокуратуры РФ перечисляются 10% денежных средств, поступающих по инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций. Неясную фразу закона об «инициативе» дополнил в ведомственной инструкции генеральный прокурор Владимир Устинов. Он предписал перечислять на специальные счета прокуратуры «10% денежных средств, добровольно возмещенных физическими и юридическими лицами, причинившими предприятиям и организациям ущерб по гражданским и уголовным делам, а также по материалам, находящимся в производстве органов прокуратуры». Несмотря на слово «добровольно», ни один человек не отказался платить «оброк» прокуратуре.
В результате проверки Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией были установлены нарушения, затрагивающие государственные и общественные интересы. Так, средства указанного Фонда учитываются в Минфине РФ на счетах "учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности". Эти средства фактически растворены в иных целевых средствах и безвозмездных поступлениях, получаемых Генеральной прокуратурой РФ от других инстанций. Вследствие этого сумма в размере 319,8 млн. рублей, поступившая в Фонд развития прокуратуры в течение 2000 года, находилась среди общих доходов по этой статье, составивших за 2000 год 522,088 млн. рублей (12,4% от объема бюджетного финансирования). Таким образом, реальные расходы по внебюджетному фонду не могут быть проконтролированы должным образом по сводным квартальным и годовым отчетам, представляемым Генеральной прокуратурой в Минфин РФ.
Поэтому пункт 4 статьи 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству РФ, способствуя коммерциализации системы органов прокуратуры и создавая широкие возможности для распространения злоупотреблений. Результаты проверки дали депутатам Государственной Думы повод назвать Фонд развития прокуратуры РФ «фондом прокурорского рэкета» или «прокурорской десятиной».[18]
Особый интерес для исследования возможных коррупционных явлений представляет собой процесс распределения трансфертов субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Существующее исходное состояние системы межбюджетных отношений в России характеризуется централизованной регламентацией расходов региональных и местных бюджетов, так называемыми «нефинансируемыми» мандатами, ограниченными доходными полномочиями, нестабильностью и несбалансированностью разделения доходов и расходов, а также нежесткими бюджетными ограничениями. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, искажению условий конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, к перекладыванию ответственности за состояние дел на местах на верхний уровень власти, а в конечном итоге – к непрозрачности общественных финансов, финансовым злоупотреблениям и коррупции.
Один из элементов возможной коррупции в межбюджетных отношениях - проблема «двусторонних соглашений» между федеральным правительством и регионами. Из-за множественности направлений государственной поддержки нередко возникали существенные противоречия в межбюджетных отношениях. При этом декларируемый метод нормативно-долевого распределения средств государственной помощи нередко подменялся методом индивидуального согласования. Было подписано более чем 200 таких соглашений в различных сферах деятельности, включая межбюджетные вопросы.