Признано, что соглашения федерального правительства с Татарстаном, Башкортостаном и республикой Саха противоречат Конституции России, Налоговому кодексу и законам о федеральном бюджете на 1998, 1999, и 2000 годы. Министерство юстиции России проанализировало ряд таких документов и выявило противоречия ряду норм Конституции страны в соглашениях между федеральным правительством и Хабаровским краем, Иркутской, Пермской, Сахалинской, Свердловской, Тверской и рядом других областей.
Еще одна проблема связана с отсутствием всеобъемлющей системы координации. До недавнего времени трансферты, которые федеральное правительство предоставляло через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), не имели конкретного целевого назначения (если не считать помощи, предоставляемой районам Севера, включая Архангельскую область, и дальневосточные регионы, а также некоторых других субсидий в рамках федеральных бюджетов на 2000 и 2001 годы). Трансферты передаются регионам, которые могут в целом свободно использовать их для финансирования своих собственных планов. Не имея возможности контролировать, каким образом эти средства используются в регионах, федеральное правительство не может предотвратить в них коррупцию.
Методология расчета трансфертов федерального правительства регионам достаточно сложна. Она ежегодно меняется и основывается на множестве коэффициентов и дефляторов, чья надежность в ряде случаев вызывает сомнения. Практика прохождения федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» показала, что распределение средств финансовой помощи регионам в части программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» носило достаточно субъективный характер. Очевидно, что речь идет о так называемом «цивилизованном лоббизме», который порождает вопрос о том, не является ли этот структурированный торг коррупцией.
Е) Контексты экономической безопасности
Коррупция принимает особо опасные формы в тех сферах, которые связаны с теми или иными аспектами обеспечения безопасности общества и его конкретных структур[19].
С одной стороны, термин «безопасность» часто применяется для характеристики той «услуги», торговля которой является составной частью рэкета, в большинстве случаев имеющего государственную «крышу». В условиях, когда экономические субъекты не могут рассчитывать на государственные инстанции в защите своей безопасности, они вынуждены прибегать к суррогатам, то есть нелегальным формам защиты от многочисленных угроз[20]. Рэкет есть не что иное, как взимание поборов за безопасность.
С другой стороны, коррупция связана с состоянием экономической безопасности и самого государства. Таможня – классический пример того, как излишне жёсткое регулирование со стороны государства моментально приводит к возникновению “серых” или криминальных сфер. К примеру, “таможенные компьютерщики начали торговать номерами “белых” государственных таможенных деклараций, которые стали оформляться на очень большие партии товара”[21].
Когда Питер Дэйвис, директор компании DHL по Центральной Европе и СНГ, «задал вопрос представителям крупных транснациональных корпораций, в каких пост-коммунистических странах таможенное законодательство является наиболее ясным и простым, Россия не была названа ни разу. В отчёте исследовательского отдела журнала The Economist импортным процедурам, предусмотренным законодательством РФ, была поставлена самая низкая оценка ввиду огромного объёма необходимой документации, низкой скорости проведения таможенных процедур и размаха коррупции среди таможенников»[22].
Сам факт того, что в правительственных кругах закрепилось устойчивое мнение о том, что “резервы таможни безграничны”, уже создаёт почву для злоупотреблений[23]. Валерий Драганов, председатель подкомитета Госдумы по таможенно-тарифной политике, признал, что “отдельные нормы действующего Таможенного кодекса идут вразрез с … действующим законодательством, по сути позвлдяя таможенникам … вмешиваться в экономическую деятельность широкого круга лиц”[24].
Негативное влияние коррупции на другие сферы экономической безопасности регионов просматриваеются в следующих направлениях:
- Незаконное использование льгот по налогу на добавленную стоимость за проданные за пределы СНГ российские товары. Эти льготы задумывались в качестве стимула для развития экспортного потенциала отечественных товаропроизводителей, однако на практике часто имеют место злоупотребления или прямые нарушения закона, вплоть до фальсификаций (по данным правоохранительных органов Нижегородской области, лжеэкспортом в основном занимаются предприятия винно-водочной, химической и топливно-энергетической промышленности)[25].
- банкротство с целью незаконного перераспределения собственности;
- уклонение от уплаты налогов при помощи административных инструментов.
Часть 3. ПАНОРАМА РЕГИОНАЛЬНЫХ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАКТИК В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Экспертные оценки показывают, что уровень коррупции в системе государственного и муниципального управления в регионах ПФО довольно высок, но он явно не одинаков. Так, в ходе проведённого экспертного опроса при ответе на вопрос «В каких управленческих процедурах чаще всего имеют место проявления коррупции?» респондентам предлагалось отметить пять позиций из двенадцати. Сравнительные итоги по Нижнему Новгороду, Саратову и Йошкар-Оле приведены в Таблице 1. Нумерация строк отражает частоту упоминания в ответах соответствующей управленческой процедуры, так что на первой строке – наиболее часто упоминавшаяся процедура, а на последней – наименее часто упоминавшаяся.
Таблица 1
Распределение оценок частоты появления коррупции в управленческих процедурах (указаны только первые десять рейтинговых строк)
| Рейтинг №№ | Нижний Новгород | Саратов | Йошкар-Ола |
| 1. | Распределение ресурсов | Распределение ресурсов | Распределение ресурсов |
| 2. | Увольнение– назначение | Разрешение– запрещение | Разрешение– запрещение |
| 3. | Лицензирование | Распределение должностей | Лицензирование |
| 4. | Разрешение– запрещение | Лицензирование | Распределение должностей |
| 5. | Распределение должностей | Выборы | Выборы |
| 6. | Регистрация | Манипуляция мнением | Манипуляция мнением |
| 7. | Манипуляция мнением, информацией | Поощрение– наказание | Регистрация |
| 8. | Учёт и контроль | Пресечение действий | Учёт и контроль |
| 9. | Выборы | Учёт и контроль | Увольнение– назначение |
| 10. | Пресечение действий | Регистрация | Пресечение действий |
Нижегородская область
Главная особенность Нижегородской области состоит в том, что в ней существует несколько равновеликих групп региональной элиты, отношения между которыми характеризуются как конкурентное взаимодействие на некоторой устойчивой правовой и политической основе. На границах этих групп образуются административные или структурные «овраги» - зоны, не пригодные для существования структур коррупции и свободные от них: конкурентные отношения препятствуют заключению коррупционного сговора. Под конкурентными отношениями мы имеем в виду известную независимость, возможность свободного выбора партнёра по бизнесу или политике.
В Нижегородской области конкурентные отношения сложились, к примеру, между областным Законодательным собранием и администрацией области. Причём это конкурентное партнёрство может эволюционировать. В 1998-99 гг., после избрания мэром Ю.Лебедева, «глубокие» конкурентные отношения возникли в отношениях областной администрации и администрации Нижнего Новгорода. Конечно, конфронтация, как другая крайность, не украшала эту перемену, но с этого времени снизилась вероятность появления структур коррупции в этом секторе административных отношений. В целом известная система разделения властей – это и есть важный фактор предотвращения коррупции.
Существуют в области и конкурентные отношения между региональными политическими организациями СПС, КПРФ, «Единое Отечество», причём опять-таки здесь существуют реальные степени свободы действия и «соревнование» (особенно в период выборов), а значит - коррупция в зоне этих отношений не имеет потенциала. Существуют, наконец, конкурентные экономические отношения между «Сибалом» и «Северсталью», между «Сибалом» и «Альфа-Банком» и т.д., которые снижают возможность появления коррупции в ряде сегментов системы региональных экономических отношений.
Для Нижегородской области поэтому характерны локальные структуры коррупции, с ограниченным кругом влияния и действия. В отличие от ряда других областей ПФО, в этом регионе нет коррупционной моноструктуры, которая бы тотально охватывала все сферы политико-административной активности. В Татарстане, например, существует «унитарная» структура коррупции, которая, имея разные «уровни» и «этажи», тем не менее, находится в подчинении единого центра, дислоцирующегося где-то на уровне президента Татарстана.