До суда же доводится еще меньше. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994-96 гг. (3428 чел.) приговоры, связанные с лишением свободы, получили лишь 1169 чел. (34%). Если сопоставить эти сведения с данными Генеральной прокуратуры РФ, органы которой за тот же период выявляли в среднем около 5 тыс. «проявлений» взяточничества в год, то выяснится, что обвинительные приговоры выносятся не более чем каждому пятому обвиняемому, а вероятность попасть за решетку после возбуждения дела прокуратурой не превосходила 0,08.[59] Особенно показательной является статистика в случае с коррупцией в правоохранительных органах. Так, по данным Государственной налоговой службы, в 1995 г. уголовные дела за получение взятки были возбуждены против 97 работников этой службы; осуждено всего 6 чел. По статье «Злоупотребление властью» были возбуждены дела против 17 работников; не осужден ни один.
Исследователям приходится находить обходные пути для того, чтобы получить необходимые данные. Одним из способов ведения мониторинга за коррупционными процессами является использование системы специально разработанных индикаторов.
Индикаторы коррупции: историография вопроса
Несмотря на очевидную значимость проблемы как в научном, так и практическом планах, в исследовательской литературе – отечественной и зарубежной - она изучена весьма слабо. По сути дела делаются лишь первые шаги в этом направлении.
В мировой экономической литературе разработаны два основных подхода для оценки масштабов теневой и коррупционной деятельности.
Монетаристский подход исходит из допущения, что в теневом секторе оплата и расчеты ведутся наличными. Поэтому главное внимание уделяется соотношению между объемами наличных денег и банковскими вкладами до востребования, удельному весу банкнот с высоким номиналом в общем объеме денежного обращения, а также сдвигам в доле наличных денег в обращении.[60] Этот метод может быть применим как на национальном, так и региональном уровнях.
Проблема, однако, заключается в том, что на практике очень сложно установить реальный объем наличных денег, находящихся в обращении. Это особенно трудно сделать в России, ибо, наряду с рублевым потоком наличных, в теневом секторе большой популярностью пользуются доллары и другая иностранная валюта. К тому же наиболее крупные российские коррупционеры предпочитают получать взятки в виде зарубежных банковских вкладов, вилл и дорогих автомашин, наличие которых проследить российским правоохранительным органам очень трудно.
Подход «Палермо» («итальянский метод») основан на сравнении величины заявленного дохода с объемом покупок товаров и получения платных услуг в масштабах страны и региона, а также у отдельных лиц. Так, авторы подготовленного в 1997 г. российскими и западными экономистами доклада о теневой экономике в России исходили в своей оценке не из показателя уровня производства в стране, а из объемов потребления. Оценив объемы продаж элитной недвижимости, экономисты пришли к выводу, что в 1996-97 гг. в России насчитывалось примерно 100 тыс. долларовых миллионеров.[61]
При всех его достоинствах этому методу присущ тот же недостаток, что и монетаристскому подходу: с его помощью невозможно отследить незаконные доходы за пределами региона или страны. К тому же коррупция не сводится только к взяткам в денежной форме или в виде собственности. Она может существовать и в виде оказания взаимных услуг и поддержки. Указанные выше методы вообще не направлены на изучение этих форм коррупции.
Большинство других методов оценки масштабов коррупции основано на экспертных оценках. Так, созданная в 1993 г. международная организация «Трэнспэренси интернейшнл» проводит мониторинг коррупционных процессов в 91 стране мира и обобщает его результаты в ежегодных докладах. В докладе по итогам 2000 г. страны были распределены по 10-балльной системе. Для вычисления балла каждой страны было использовано 14 исследований, проведенных 7 разными организациями. Странами с незначительными показателями коррупции являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Голландия, Люксембург, Норвегия. К наиболее коррумпированным странам относятся Бангладеш, Нигерия, Уганда, Танзания, Индонезия, Кения, Камерун, Боливия, Азербайджан и Украина. Россия, которая в предыдущем рейтинге занимала 83-е место, покинула десятку самых коррумпированных стран, оказавшись на 79-м месте по соседству с Пакистаном и Эквадором.[62]
При всех позитивных качествах метода экспертных оценок не следует все-таки забывать, что и ему могут быть присущи некоторые недостатки. Во-первых, состав экспертов может быть недостаточно репрезентативен. Во-вторых, не все опрашиваемые эксперты на самом деле являются специалистами в изучаемом вопросе. В-третьих, подчас экспертные оценки бывают весьма субъективными. Наконец, в-четвертых, количество параметров коррупции, включаемых в опросы, относительно невелико, и поэтому по итогам подобных вопросов об этом явлении можно получить, как правило, лишь самое общее, без должной дифференциации представление.
Ряд исследователей предлагает более сложную систему индикаторов коррупции. Так, группа аналитиков, близких к партии «Яблоко» и накопивших большой опыт в изучении состояния свободы слова в различных регионах России в рамках правозащитного проекта «Общественная экспертиза», собиралась начать новый проект под названием «Российская карта коррупции». По каждому региону должны были быть получены по четыре индекса:
· Индекс закрытости (непрозрачности) власти.
· Индекс бюрократичности власти.
· Индекс взаимодействия власти с прессой и гражданским обществом.
· Индекс «коррупциогенности» местного законодательства.[63]
Правда, авторы проекта не раскрыли свою методику индексирования коррупционных процессов. Исходя из той методики, которую они использовали при составлении «Карты свободы слова», указанные выше индексы, видимо, будут выводиться на основе проставления баллов каждому региону по четырем направлениям исследования. Но остается непонятным, какие более конкретные показатели будут служить основой для выставления баллов.
Оценивая в целом степень разработанности проблемы, отметим, что, с одной стороны, потребность в индексировании коррупции созрела, и это понимает большинство специалистов, но, с другой стороны, система подобных показателей пока еще находится в зачаточном состоянии.
Какие же рабочие гипотезы могут быть предложены для разработки системы показателей коррупции на региональном уровне?
Индикаторы региональной коррупции
Поскольку коррупция глубоко поразила всё общество, было бы целесообразно, наряду с макропоказателями, характеризующими общий масштаб коррупции в регионе, использовать индикаторы, дающие представление о состоянии дел в отдельных областях региональной жизни - экономике, политике, культуре, образовании, здравоохранении и пр.
Экономическая жизнь:
· Нарушения в ходе приватизации объектов государственной и муниципальной собственности: занижение их стоимости; недопущение к участию в торгах нежелательных акционеров и создание искусственно благоприятных условий для определенных лиц и компаний; использование подставных лиц и фирм с целью конечной перепродажи приватизируемых объектов родственникам или доверенным лицам местных чиновников и пр. Особый случай – приватизация предприятий военно-промышленного комплекса, подчас приводившая к их переходу в руки иностранных владельцев.
Так, в 1993-94 гг. ведущее предприятие страны в области авиационно-космического комплекса «Сигнал» (г. Энгельс Саратовской области), являвшееся одним из лидеров в производстве датчиков и приборов для самолетов и космических аппаратов, было приватизировано подставной фирмой ТОО «Стоик», а затем перепродано компании Signal production & development group (SPDG), зарегистрированной на Виргинских островах и находившейся в доверительных отношениях с английской фирмой International construction & engineering (ICE). Несмотря на то, что эти сделки противоречили федеральному закону «О государственном регулировании развития авиации», запрещавшему продажу иностранному владельцу более 25% акций предприятия авиакосмической отрасли и включение в Совет директоров компании его представителей, SPDG принадлежит 42% акций «Сигнала» и трое из 7 членов Совета директоров представляют её интересы. Все эти действия совершались при полном одобрении Фонда имущества Саратовской области.[64]
· Наличие со стороны местных властей явных преференций в пользу тех или иных лиц или компаний при проведении различного рода аукционов, тендеров и т.д.
· Наличие подобных же преференций при распределении госзаказов.
· Предоставление региональными властями необоснованных налоговых льгот тем или иным фирмам.
· Наличие у региональных и муниципальных властей, а также у федеральных органов на местах внебюджетных фондов и способы распоряжения ими. Особенно тревожным показателем является наличие подобных фондов у правоохранительных органов – прокуратуры, милиции, таможни, налоговых служб и пр.
· Наличие системы уполномоченных банков, пользующихся особым доверием со стороны местных властей. Например, в Нижнем Новгороде к числу таковых относились НБД-банк и «Гарантия», в Башкирии – «БашКредитБанк» и т.д.
· Случаи банкротства банков, пользовавшихся покровительством региональных лидеров. Этим методом для увода денег недальновидных вкладчиков не раз пользовались как нечистоплотные финансисты, так и коррумпированные чиновники.
· Протекционистская политика региональных властей, формально направленная на защиту внутреннего рынка, но на деле удовлетворяющая интересы конкретных компаний, близких к местным властям. Так, практически все областные и республиканские власти защищают «своих» производителей алкоголя от внешней конкуренции, облагая «чужую» водку акцизами и создавая многочисленные технические барьеры на ее пути. В некоторых регионах существует только одна алкогольная компания, т.е. при поддержке местных властей установлена фактическая монополия на производство этого вида продукции. В 1990-е гг. власти Татарстана и Башкортостана под любым предлогом старались не пускать в эти республики «московские» банки и всячески поддерживали «свои» кредитные учреждения. Казань также дотировала свою полиграфическую промышленность, устанавливая фактически демпинговые цены на свою печатную продукцию. В то же время цены на центральные издания (особенно на научные книги и учебники) были искусственно завышены.