Центр социально-экономической экспертизы
(Нижний Новгород)
Московское представительство фонда «Евразия»
Центр стратегических и международных исследований
Нижегородского лингвистического университета
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ КОРРУПЦИИ В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Аналитический доклад
Под редакцией Андрея Макарычева
Нижний Новгород
2002
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Часть 1. Идентификационные характеристики коррупции
Часть 2. Проблемные контексты
Часть 3. Панорама региональных коррупционных практики в Приволжском федеральном округе
Часть 4. Индикаторы коррупции в региональном масштабе: рабочие гипотезы
Часть 5. Основные направления антикоррупционных действий
Заключение
Список соавторов
СПИСОК АВТОРОВ ДОКЛАДА:
- Бикалова Надежда Александровна, к.э.н., Советник РФ 1 класса, сотрудник аппарата Государственной Думы;
- Валуев Василий Николаевич, студент исторического факультета Нижегородского государственного университета;
- Дахин Андрей Васильевич, профессор, д.филос.н., директор межвузовского Центра социально-экономической экспертизы;
- Макарычев Андрей Станиславович, д.и.н., профессор кафедры международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета (руководитель проекта);
- Михайлов Валентин Вахтангович (г. Казань);
- Рабинович Игорь, региональный эксперт по Башкирии журнала «Восточноевропейское конституционное обозрение» и «Российский региональный бюллетень»;
- Романова Ольга Юрьевна, канд.пол.наук, старший преподаватель кафедры международных отношений и политологии НГЛУ;
- Салагаев Александр Леонидович, канд. соц. наук, докторант, директор Фонда «Общественное мнение-Татарстан»;
- Сергунин Александр Анатольевич, профессор, д.пол.н., заведующий кафедрой международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета;
- Фуфаев Сергей, ведущий специалист Института федерализма и гражданского общества (Москва)
ВВЕДЕНИЕ
В российских общественно-политических кругах существует глубокий скептицизм в отношении антикоррупционной деятельности. Сомнение вызывает всё – и достижимость стратегических целей победы над коррупцией, и эффективность отдельных шагов на этом пути.
Тем не менее, борьба с коррупцией продолжается. Настоящий доклад представляет собой первую попытку публичного и одновременно экспертного осмысления региональных особенностей коррупции на примере Приволжского федерального округа. Основное отличие метода «общественной экспертизы» состоит в том, что он опирается не на перечни нарушений и их фигурантов, а на систему качественных показателей, которая отражает целостную картину коррупционных практик в том или ином регионе, позволяет сравнивать субъекты федерации друг с другом и в итоге создаёт предпосылки для воздействия на властные структуры для исправления ситуации. Именно поэтому оценивать нужно не число фактов коррупции, а условия, способствующие её распространению. Мы анализируем не «войну компроматов», а факторы, благоприятствующие процветанию коррупции в органах власти[1]. В результате вырабатывается определённая схема действий, которая может быть воспроизводима в любом из регионов РФ.
Общественная экспертиза, таким образом, это - способ: а) «сборки знаний», б) вывода оценки ситуации из-под влияния заинтересованных политических инстанций; в) инициирования общественных изменений. Её необходимость связана с тем, что борьба с коррупцией – это сфера, в которой сосуществуют самые различные представления и опыты[2].
Изучая политико-административные аспекты коррупции, мы анализируем важную составную часть функционирования системы властных отношений. Коррупция – это не «побочный продукт», а составная часть функционирования политико-административного рынка России. Без её анализа нельзя в принципе понять процесс принятия решений на различных уровнях власти. Это – часть «неформального порядка» российской политики, сулящего стране огромные трудности в процессе модернизации и демократического транзита.
Часть 1. ИДЕНТИФИКАЦИОННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ КОРРУПЦИИ
Согласно российскому законодательству, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.
Государственная Дума за последние годы рассмотрела ряд законопроектов, посвященных коррупции. В их числе – Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который не был подписан Президентом РФ, а также проект федерального закона «Основы антикоррупционной политики». В настоящее время работа ведется над законопроектом «О поправках к статье 101 Конституции Российской Федерации» (о парламентском контроле)».
Однако «современная российская коррупция – это не всегда правонарушения. Коррупция в широком смысле использует несогласованности и противоречия законов, а также возможности принятия решений в тех или иных интересах, которые российское законодательство часто предоставляет… Многие общественно опасные коррупционные деяния не являются правонарушениями и не могут быть квалифицированы как преступления, поскольку основаны на возможности толкования и применения законов самими чиновниками, на использовании противоречий законодательства, и т.п.»[3]. Поэтому чисто юридический подход к определению политико-административной коррупции нам представляется слишком узким. По сути, коррупция – это один из компонентов криминальных стратегий, используемых для создания благоприятной среды для незаконных действий в самых различных сферах.
Коррупционные связи возникают как реакция (некоторые полагают, что вполне рациональная) на неэффективность государственных институтов, их фрагментацию и персонализацию. Эти связи подпитываются тем обстоятельством, что огромный объём обменов (политических, информационных, ресурсных и других) основываются на неформальных, межличностных договорённостях. Пожалуй, наиболее ярким политическим выражением такого состояния дел стал широко известный феномен «партии власти» (как на федеральном уровне, так и в каждом из регионов)[4].
Идентифицировать политико-административную коррупцию мы предлагаем через три взаимосвязанные категории:
- Ресурс. Коррупционный сговор предполагает наличие определённого ресурса, доступ к которому является целью участвующих в нём.
- Интерес. Участники коррупционного действий должны преследовать частный либо групповой интерес (отличный от общественного), являющийся движущей силой их деятельности.
- Ущерб. Коррупционное действие должно нанести ущерб общественным интересам («всеобщему благу»).
Именно масштабным перераспределением общественных ресурсов в пользу отдельных групп и в ущерб обществу в целом политико-административная коррупция отличается от бытовой коррупции, существующей в обществе на низовом уровне. При этом антонимами коррупции являются прозрачность, гласность, гражданский контроль за правительством.
Системность политико-административной коррупции, о которой много говорилось в различного рода изданиях, мы понимаем сквозь призму «коррупционных сетей», которые составляют основу «административного рынка» России. На этом «рынке» господствуют свои правила, обеспечивающие льготы и преференции в отношении его субъектов, а также защищающие их от проникновения конкурентов. К прямым льготам мы относим номенклатурные привилегии (дачи, машины, квартиры и пр.) и эксклюзивный доступ к публичным ресурсам. Косвенные же льготы включают в себя:
- положение о неприкосновенности депутатов, являющееся своего рода «политической индульгенцией» для многих нарушителей закона;
- закрытость внутрипартийной жизни, проявляющаяся в доминировании в деятельности большинства политических партий РФ их верхушек. Тайный, келейный процесс составления избирательных списков партий перед парламентскими выборами и невозможность рядовых избирателей влиять на процесс номинации сильнейших является почвой для политической коррупции в партийных рядах;
- ограничения, накладываемые на величину избирательного фонда кандидатов. Наиболее рьяными сторонниками этих лимитов являются инкумбенты, то есть те члены истэблишмента, кто в состоянии наиболее широко использовать «административный ресурс» для своего переизбрания. Именно инкумбентам мешают независимые конкуренты, готовые противопоставить «административному ресурсу» ресурсы финансовые;
- ограничения, накладываемые на предвыборные действия кандидатов. Именно инкумбентам выгодна максимально широкая трактовка понятия «подкуп избирателей» при помощи любых ресурсов (прежде всего финансовых, хозяйственно-экономических и организационных), отличных от административных;
- невозможность раннего начала избирательных кампаний. Это ограничение с точки зрения времени опять-таки даёт преимущество инкумбентам перед претендентами, поскольку первые фактически могут начинать (де-факто) включать свои агитационно-пропагандистские ресурсы задолго до официального начала кампании в рамках выполнения своих служебных обязанностей.
Описанная система отношений на «административном рынке» представляет собой типичную «круговую поруку», закреплённую функциональной закрытостью политической элиты. Разомкнуть этот «порочный круг» изнутри не представляется возможным. Именно поэтому необходимо искать те силы вне административного рынка, которые смогут выполнить эту задачу в стратегическом плане.