Впрочем, недовольство отдельных россиян законодательными инициативами думского большинства крайне редко приводит к их отклонению, потому что депутаты, как правило, ориентируются не на глас народа, а на мнение Кремля. И если вдохновителем новых поправок действительно является администрация президента, то шансов завернуть этот документ у его противников практически нет. А это значит, что многолетняя борьба губернаторов за реальный контроль над региональными столицами в ближайшее время увенчается полным и окончательным успехом.
Принятый в 1995 году федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" основывался на положениях Конституции, провозгласивших самостоятельность органов муниципальной власти и их независимость от системы государственной власти. Однако с началом выстраивания властной вертикали полномочия мэров стали постепенно перераспределяться в пользу глав субъектов РФ.
Первым шагом в этом направлении стали принятые в 2000 году поправки в закон о местном самоуправлении, позволявшие губернаторам инициировать отставку глав муниципальных образований в случае нарушения ими федеральных и региональных законов. Эта норма стала своеобразной компенсацией главам регионов за право президента отстранять их от должности за аналогичные грехи. А в принятом осенью 2003 года новом законе о местном самоуправлении появился пункт, позволявший регионам заменять всенародные выборы мэров на избрание их из числа муниципальных депутатов. Реально же городским хозяйством должен был руководить глава городской администрации (так называемый сити-менеджер), нанимаемый конкурсной комиссией, большинство голосов в которой на практике получали назначенцы главы региона.
После того как осенью 2004 года президент Путин объявил о переходе к фактическому назначению губернаторов, главы регионов начали все настойчивее требовать, чтобы им было предоставлено право назначать глав муниципалитетов или хотя бы руководителей региональных столиц. Правда, сделать это, не нарушая Конституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления, подписанную Россией в 1998 году, оказалось весьма затруднительно. Именно поэтому законопроект, внесенный в Думу в апреле 2006 года, так и не был вынесен даже на первое чтение. Как указывали многие эксперты, поправки, разрешавшие региональному руководству "временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления в целях обеспечения единства систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры", явно противоречили Конституции, поскольку позволяли госвласти откровенно вмешиваться в компетенцию местного самоуправления.
Новая инициатива Госдумы вызвала почти единодушное неприятие у действующих мэров региональных столиц. Во всяком случае, среди опрошенных "Властью" градоначальников недовольных оказалось подавляющее большинство.
Виктор Тархов, мэр Самары: "Если будет принят закон о назначении мэров, это будет означать только одно — конец местному самоуправлению. Подталкивать президента — 'Давайте всех назначим, вплоть до тети Поли с метлой' — нельзя. Это будет конец всяческой демократии. На это, конечно, президент никогда не пойдет. Мне уже несколько раз предлагали разными способами назначаться. Я сказал, что назначаться за деньги не собираюсь. И назначаться по приказу мэром или губернатором не буду".
Владимир Городецкий, мэр Новосибирска: "На мой взгляд, это попытка вооружить глав администраций субъектов РФ возможностью напрямую управлять всеми территориями, где что-то неблагополучно. Я думаю, что этот закон не для нас. Нам это не нужно, потому что ситуация и без того нормальная — город развивается, все ветви власти работают эффективно. Да, есть над чем еще поработать, но особых проблем нет. И предпосылок к тому, чтобы передавать наши полномочия, тоже нет".
Аркадий Чернецкий, мэр Екатеринбурга: "Инициаторы внесения изменений в федеральный закон о местном самоуправлении спихнули головную боль, связанную с принятием основных решений, на региональное законодательство. Этот законопроект сырой. Многие вопросы, поднятые в нем, вообще подпадают под референдум. Я не представляю, каким образом на сегодня региональные парламенты могут осуществить передачу полномочий".
Александр Макаров, мэр Томска: "Это приведет к ликвидации местного самоуправления на уровне городов. Выборной городской власти не будет, не будет бюджета города. Появится наместник, но управлять ему будет нечем. Система взаимоотношений между уровнями власти станет очень запутанной, будет трудно разобраться, кто за что и в какой мере отвечает. Мне непонятны аргументы, по которым все это делается, это принесет колоссальный вред всей стране. Я обзвонил многих мэров, вышел на Общественную палату, на другие структуры. Я делаю все возможное, чтобы затормозить эту инициативу на федеральном уровне. По этому вопросу нужно создавать такое общественное мнение, чтобы эта инициатива не прошла. У меня голова болит не только о Томске, эта инициатива гибельна для всех крупных городов России".
Роланд Херианов, и. о. главы Волгограда: "Управление должно быть сильным и эффективным, и потому я поддерживанию предложение 'Единой России' о включении в российскую вертикаль административных центров субъектов РФ. Думаю, это пойдет на пользу горожанам, сделает ситуацию более стабильной, безопасной и предсказуемой. Что же касается меня, то я буду продолжать исполнять обязанности главы Волгограда до тех пор, пока этого требует закон. Думаю, что Федеральное собрание учтет все региональные нюансы и, после того как соответствующий закон подпишет президент, во многих городах появится возможность улучшить качество управления".
Александр Касьянов, мэр Орла: "По опыту общения с коллегами из других субъектов Центрального федерального округа могу уверенно сказать: в 90% областей губернаторы не назначат ныне действующих мэров, если законодательство будет предусматривать такую возможность. К сожалению, многим руководителям регионов нужны не самостоятельные главы городов, а удобные и управляемые".
Сергей Ермаков, мэр Ульяновска: "Дурь величайшая! Есть же общегородские моменты. Как будет назначенный губернатором человек руководить, если в районах будет местное самоуправление? Они же пошлют его!.. Идет окончательный развал России, городов не будет. Давно говорили, что мэры не нужны. Пусть я не нужен, ладно. Но на Западе не зря же во всех городах есть мэры!"
Местное управление означает, что власть на местах осуществляют представители центральной (федеральной) власти и, таким образом, создаются и действуют местные органы государственной власти. Таковыми были, например, Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты в городах, районах, селах, поселках СССР и его союзных республик, в том числе и в РСФСР.
Местное самоуправление означает, что публичная власть на местах осуществляется выборными от местного населения органами, которые называются органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции, не подчиняются иерархически органам государственной власти и не входят в систему органов государственной власти.
Тем не менее, между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует известное единство — и те, и другие осуществляют властные полномочия и являются органами публичной власти, т. е. власти, отдельной от общества, осуществляемой выборными представителями общества и специальным аппаратом чиновников, состоящих на государственной службе (в органах государственной власти) или на муниципальной службе (в органах местного самоуправления).
Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества.
Местное самоуправление — это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т. д. Тем не менее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическом политическом режиме.
Признание и осуществление местного самоуправления тесно связано с принципом разделения властей по вертикали и служит по существу продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти — разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации власти в одних руках.
Наличие или отсутствие местного самоуправления или разные варианты его сочетания с местным управлением служат критерием классификации государств по форме их государственного устройства в зависимости от степени децентрализации публичной власти:
• централизованные унитарные государства, в которых отсутствует местное самоуправление;
• относительно децентрализованные унитарные государства, в которых существует различное сочетание местного управления и местного самоуправления;
• децентрализованные государства, в которых на всех уровнях административно-территориального деления осуществляется только местное самоуправление и отсутствует местное управление.
Централизованные унитарные государства — это, как правило, антидемократические государства с отсутствием разделения властей.
Относительно децентрализованных государств большинство среди развитых стран мира, в которых установлен демократический режим и осуществляется принцип разделения властей.
Децентрализованных государств в мире немного, это страны англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия).
1. Политическая социология: Учебник для вузов/ Под ред. Чл.-корр. РАН Ж.Т. Тощенко.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.-495
2. Наталья Городецкая , Дмитрий Камышев Меры по колено // «Коммерсант-власть.- 2006 № 43 (697)