Закон от 22 сентября 1917 г. предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка к государственному подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалось предусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917 г. определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
По закону о милиции от 17 апреля 1917 г. задача охраны порядка и безопасности становилась одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой, и он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции, выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционером по закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться в союзы и товарищества для развития своей деятельности тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов в виде товариществ земств, по закупке сельскохозяйственных машин и др. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только именно такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла обще земская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны — продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе) для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом первой мировой войны земства явочным порядком образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным городским союзом, создал мощнейшее в стране объединение - Земгор, работавшее на оборону, снабжение армии и организовавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его по закону и лишь как бы терпело до поры-до времени. Официально не запрещенные съезды земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.
Подготовленный по поручению Временного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земский учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться, как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания, обязательных для населения постановлений.
Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 г. на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые: а) потребностями и задачами обще земского характера, б) войной и ее последствиями, в) иными причинами по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Руководство Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.12
Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки, как уже говорилось выше, в срок около 6 месяцев. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском земском союзе, началось, согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 г., в 21 час. 45 мин. Отдадим же должное этому как бы мало замеченному титаническому подвигу российских законодателей: Н.Н. Авинова, Б.Б. Веселовского, В.Н. Твердохлебова, Д.Д. Протопопова, В.Н. Шретера, А.А. Станкевича, И.Ф. Цызырева, Н.М. Тоцкого, Д.И. Калистова, А.В. Терского, Н.Н. Виноградовского, А.А. Буртова и др. Созданное ими законодательство по всеохватности вопросов и глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России отрасль права - право муниципальное.
Послеоктябрьскую судьбу местного самоуправления отличает коренная ломка его идей, принципов и институтов.
2.3 Сравнительный анализ реформ самоуправления второй половины XIX в. начала XX в.
Не смотря на то, что обе реформы были направленные на достижение одной и той же цели - создание органов местного самоуправления у них немного схожих черт, однако они все-таки есть. В обоих случаях изменение экономической ситуации в стране повлекло за собой преобразования политической и правовой систем государства. Особенно ярко это выразилось в создании органов местного самоуправления, и в том, и в другом случае. В дореформенный период большая часть населения не имела права участвовать в создании и работе органов власти низшего уровня. Но в ходе проведения демократических преобразований такая возможность появилась. В обоих случаях, структура органов местного управления и их компетенция примерно одинаковы. Органы местной власти являлись выборными и состояли из представительного и исполнительного органов, а также главы местного самоуправления. Они занимались исключительно хозяйственной и социальной деятельностью: образованием, здравоохранением, благоустройством, статистикой. На эти цели органы местного самоуправления использовали местные налоги и часть государственных. Однако на этом схожие моменты заканчиваются. Земства были гораздо более зависимыми от выше стоящих органов государственной власти, чем современное местное самоуправление. В середине 19 века глава местного самоуправления либо назначался губернатором, либо являлся предводителем дворянства. Причем он возглавлял как представительный, так и исполнительный орган. Сельское и городское самоуправление в значительной мере зависели от государственных, бюрократических и полицейских учреждений.
В наше время, местное самоуправление более свободно, по закону оно обособленно от государственной власти, и та не может вмешиваться в дела органов самоуправления. Граждане сами определяют структуру, организацию, формы работы представительного и исполнительного органа. Однако по большей части региональные власти всячески препятствуют развитию местного самоуправления, потому что в противном случае они теряют часть власти, финансов и собственности. Но сотрудничество государственной и местной властей дают неплохие результаты. Это подтверждают успешная деятельность земств и городских управ, которые неплохо справлялись со своими задачами.
ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в. НАЧАЛА XX в.
3.1 Проблема правового регулирования отношений
Характер связей в системе государственного управления России в XIX - начале XX вв. определялся самодержавной природой верховной власти. В правовом мировоззрении современников каждый орган, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним13, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали, ни по горизонтали. Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии - крупнейшей устойчивой административно-территориальной единицы в империи. Отношения губернатора с центром строились на основе ответственности перед императором и начальственного надзора со стороны правительства. Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Вследствие этого многочисленные планы создания на основе национального или административно-территориального принципов областей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансов на осуществление.