Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним. В декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (Наркомвуд) по поручению советского правительства дал официальное разъяснение по поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправления. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, выступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедленной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся к Советам, сохраняются и под руководством Советов, по их поручениям выполняют функции местного управления.
Историки отмечают, что даже в случае сохранения на тот или иной промежуток времени «традиционных» органов местного самоуправления ни о каком их равноправии с Советами не могло быть и речи. Этим позиция большевиков кардинальным образом отличалась от позиции других политических партий. Так, меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земств и городских дум, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. Советы, по их мнению, должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах.
Обращение Наркомвуда и ко всем Советам и Инструкции о правах и обязанностях Советов, опубликованные в конце декабря 1917 г. были по существу первыми законодательными документами, которые не только закрепили систему местных советов, но и определили их общую компетенцию.
Последующие декреты, изданные съездами Советов, правительством и ВЦИК вплоть до принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. и касавшиеся деятельности местных Советов, расширяли и конкретизировали их права. На III Всероссийском съезде Советов отмечалось, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий».
Естественно, весьма важной проблемой деятельности местных Советов была проблема их финансирования. 18 февраля 1918 г. Наркомвуд рекомендовал местным Советам изыскивать источник средств существования на местах путем беспощадного обложения имущих классов». Это «право» вскоре и стало реализовываться: «имущие классы» были обложены специальным налогом. Однако данный источник при таком «беспощадном обложении» вскоре не мог не иссякнуть, так что проблема обеспечения материальной базы местных Советов все более и более выдвигалась на первый план.
Расширялась сфера компетенции и деятельности местных Советов. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 января 1918 г. местным Советам было предоставлено право решать вопрос о границах между отдельными административно - территориальными единицами. В этом же месяце при исполкомах Советов, начиная с волости, учреждаются отделы по назначению пенсий военнослужащим, получившим увечья. В феврале 1918 г. декретом ВЦИК было предложено всем губернским и уездным исполкомам организовать дорожные секции, которые приняли бы на себя от местных самоуправлений все права и обязанности в данной области. Полномочия Советов этого периода простирались достаточно далеко. Они занимались организацией работы местных предприятий, подвергавшихся национализации, осуществляли охрану промышленных объектов, контролировали предприятия, все еще находившиеся в руках старых хозяев.
В социальной сфере Советы стали осуществлять деятельность по обеспечению неотложных нужд населения, и, прежде всего рабочего класса. Они организовывали общественные столовые, общежития, пытались регулировать вопросы труда и заработной платы, разрабатывали совместно с профсоюзами тарифы, осуществляли различные мероприятия по охране труда и решению жилищных вопросов.
В области народного просвещения и культурно-просветительной деятельности Советы создавали народные начальные и средние школы, принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий, реорганизовывали гимназии и реальные училища в советские начальные и средние школы. По их инициативе расширялась сеть детских домов, детских площадок, библиотек, изб-читален,
В сфере здравоохранения Советы осуществляли меры по обеспечению бесплатного медицинского обслуживания, проводили различные мероприятия в области санитарии, гигиены и профилактики.
В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:
а) проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.
Очень важным в этой связи представляется тот факт, что все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.
В конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принимает официальный курс на децентрализацию. Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК. Советы получали право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения противоречили интересам мест. Одновременно предусматривалось, что приостановление действия распоряжений отдельных народных комиссариатов может иметь место только в исключительных случаях, причем Президиум ВЦИК при рассмотрении этого вопроса вправе привлечь к судебной ответственности виновную сторону - либо наркоза, отдавшего явно противоречившее законам распоряжение, либо руководителей губисполкома, незаконно приостановивших распоряжение народного комиссариата.
Иными словами, советы получили право защиты своих интересов. В тоже время были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.
После гражданской войны в период восстановления расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления для Советского правительства было шагом вынужденным, но на том этапе необходимым. Но оно было кратковременным.
2. Положение самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (1924-1953 гг.).
Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.
В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной деятельности, но и в политико-административной. В прессе развертывается широкая кампания «за оживление местных Советов». В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомиллионных масс трудящихся». В 1925 г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции».
Профессор Л.А. Велихов в своей книге «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г., значительное внимание удели анализу «Положения о городских Советах». Оно было принято 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликовано в «Известиях» 3 января 1926 г.
Какими предметами ведения наделялись городские Советы?
Горсоветы в области управления, охраны государственного порядка и общественной безопасности получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.
В пункте 26 III главы «Положения....» было записано, что в области «хозяйственно-экономической и промышленной городские советы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации.
В области земельно-коммунального хозяйства (согласно пункту 28), горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и сельскохозяйственное использование, устраивают и развивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и прочее, организуют ветеринарную помощь.
К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благоустройства. Появляются разнообразные проекты городской планировки. Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление «автономизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи: